陈水生公共管理学行政改革2014

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1、行政改革,陈水生 博士 复旦大学国务学院,一、行政改革概述 二、行政改革的理论基础 三、西方国家行政改革的实践 四、中国政府改革的历程与反思,（一）行政改革的定义行政改革一般指行政系统在组织结构、人员管理、运作流程和行政文化等方面进行的变革，以使行政系统适应环境的变化，不断提高管理绩效。,一、行政改革概述,（二）行政改革的动力 1.沃尔克政府改革动力的四个理论模型 （1）公众压力模型，公众压力既表现为要求政府“工作更好、成本更小”，也表现在要求效仿其他地方创新经验改进工作；（2）学习模型，政府在面临新的挑战和难题时，会效仿其他国家行之有效的创新措施，从而简化决策过程并降低风险； 华盛顿共识与北

2、京共识,（3）竞争模型，竞争可能源于国内其他公共部门，也可能源于其他国家，改革创新目的在于获得竞争优势或者避免竞争劣势； （4）纵向影响模型，即上级明确要求并建立相应机制来推进某项改革或创新顶层设计 公众压力最为重要，竞争次之，纵向影响有利于推进改革，但同时会减少创新机会并束缚下级的创造性；学习压力需要其他压力配合，否则难以推动。,2.发达国家当代行政改革的动力 （1）国际环境变化带来的压力； （2）国内环境变化带来的压力； （3）政府面临的困境，包括财政危机、管理危机和信任危机一些欧洲学者把发达国家当代政府改革称为“财政驱动”的改革。,3.中国行政改革的动力 （1）任晓将行政改革的动力分为外

3、部动力和内部动力，外部动力包括政治、经济、意识形态、社会、人口和文化等；内部动力即在行政体系内部产生的动力，主要有新观念和新意识的出现、新技术的产生、利益需求等； （2）周天勇把中国行政管理体制改革的动因归纳为三个要素：政治体制改革的推动、市场经济发展的要求、公民社会成长的回应。,1.奥斯本和盖布勒的重塑政府理论（改革政府）； 2.邓哈特的新公共服务理论； 3.彼得斯的四种政府改革模式； 4.戴维奥斯本和彼得普拉斯特里克的政府再造的5C战略；,二、行政改革的理论,彼得斯的四种政府改革模式,1.市场化政府。又称为企业家政府模式，该模式认为，竞争能够提高效率，且投入少而产出多；竞争可以提高政府的回

4、应性。广泛采用合同制以“卸载”政府职能，实行合同聘用制并建立以功绩制为原则的个性化工资制度。,2.参与型政府模式 该模式认为，传统官僚制的组织结构和管理方式是影响公共管理效率发挥的主要障碍。因此，第一要分权，放权于基层；第二是放权于服务对象纳税人；第三是共同协商，即有效地吸收公众参与政府公共管理。,3.弹性化政府 政府及其机构有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是以固定方式回应新的挑战。 该模式主张在组织上建立临时机构以完成一些日常事务和专门性的特别任务，在人事上实施短期的或临时的聘用制，在权力上根据地缘管理原则下放权力。 新闻：浙江义乌聘任制公务员即将上岗 税后年薪30万起,2014年5

5、月5日，浙江义乌五名聘任制公务员即将正式上岗。 此次聘任是针对当前义乌国际贸易综合改革试点中的人才需求，招聘专业人才，其中包括：公安局交通信号灯管理高级主管、智能交通调度高级主管各1名；电子商务办电子商务分析师1名；规划局规划编制高级主管1名；交通运输局港务管理高级主管1名；物流办信息规划高级主管1名。 1个博士，3个硕士，1个本科。指导年薪30万。,4.解制型政府 改变官僚体制下的官员循规蹈矩的传统，让政府官员尽可能发挥出潜力和创造力。 其主张，取消对官僚机构的限制和制约的话，政府机构的工作会更有效率。,四个模式的主要特征,政府再造的5C战略,奥斯本和普拉斯特里克政府改革手册：战略与工具提出

6、了政府再造的“5C”战略。 （1）“再造”是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。 （2）政府再造就是用企业化体制来取代官僚体制，即创造具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制，而不必靠外力驱使。,1.英、澳、新西兰、加、美国：从传统公共行政向新公共管理的转变。其基本主张是借用私营部门的管理技术来重塑政府，大力推进政府职能市场化，在改革中贯穿着目的性原则和经济节约原则。,三、西方发达国家行政改革的实践,2.渐进式的行政管理改革，以法国、德国、荷兰、瑞典为代表

7、。管理主义之风也吹到了这些有各自行政文化又植根于科层制传统的国家，反映了一种长期的现代化进程，不打乱各行政机构的运作而只是使他们服从更严格的管理监控。,3. 为争取行政合法性进行的改革，意大利、西班牙、希腊。这些国家在危机四伏中对原有的公共机构或组织得不完善，或者刚刚脱离“前韦伯制”状态。行政合法性和制度化成为改革的当务之急。 福山国家构建,思考与讨论 从西方国家的行政改革中可以获得什么启发？,（1）行政改革大都在市场选择和公共选择中进行； （2）改革过程贯穿着韦伯式的传统公共行政与标志着行政现代化的“新公共管理”两种基本取向的比较和争论； （3）改革背后的管理理念是宪政主义和管理主义的摇摆；

8、 （4）改革没有一成不变的模式，需要分析各自具体环境及其面临的外部挑战； （5）改革的未来趋势是市场化。,（一）中国政府改革的背景和原因 1.社会转型 （1）从计划经济向市场经济转变； （2）从农业社会向工业社会转变； （3）从封闭社会向开放社会转变； （4）从伦理型社会向法理型社会转变。,四、中国政府改革的历程,2.市场经济体制 20世纪90年代初明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，使市场对资源配置发挥基础作用。建立社会主义市场经济体制，需要政府做到不该管的退出来，该管的管好。政府行政改革首先必须有利于市场经济体制的建立和完善，有利于市场的有效运作及其发展。在此意义上，市场经济实际

9、上构成了我国政府行政改革的逻辑起点。,3.全球化时代 伴随全球化深入发展，西方各国的政府陆续开始了治道变革的进程。这些变革涉及到行政组织、行政管理、行政决策和公共利益等几方面。简言之，包括政府职能的市场化、政府行为的法治化、政府决策的民主化、政府权力多中心化。 全球化时代，各国之间的竞争实质是政府能力的竞争。,4.公共治理的压力 在中国的公共治理中，有些问题如果处理的不好，将会长期制约和影响我们的发展。首先，中国经济经历了30年的高增长，经济社会发展积累了一系列深层次的问题；其次，以部门主导的公共政策过程，使权力部门化、部门利益化、利益法定化更加突出；权力行使的非理性以及由此产生的官员腐败现象

10、并没有得到有效的遏制。 小练习：目前中国社会遇到的问题和挑战主要有哪些？请写出五项。,5.传统行政体制的弊端 由于受高度集中的计划经济体制的影响，建国后的政府行政体制运行带有比较明显的党政不分、高度集权、全能政治的特点和倾向，这在建国初期特定的形势下有其形成的历史必然性和积极作用，但其内在缺陷的日益发展则成为“文革”时期国家机关瘫痪、政治制度病变的潜在致因。传统行政体制的这些弊端日益制约公共管理和社会进步。,1.以“精简机构”为重点(19781984)。 （1）改革背景：行政机构的膨胀成为经济社会发展的障碍。从1977年到1981年的5年里，国务院先后增设了48个行政机构，到1981年底，国务

11、院设有部委52个、直属机构43个、办公机构5个，共100个行政机构。中央政府机构的数量达到了建国以来的最高峰。在1982年1月举行的中共中央政治局扩大会议上，邓小平作了精简机构是一场革命的讲话，他高瞻远瞩地指出，政府机构的设置状况“确实到了不能容忍的地步，人民不能容忍，我们党也不能容忍”。,（二）中国政府机构改革的历程,（2） 改革措施：1982年中央召开会议分别通过了国务院机构改革的初步方案、部委改革的实施方案和直属机构改革的方案，在这三个方案的指导下，国务院机构改革陆续开展。经过改革，国务院部委机构由改革前的100个减为61个(包括43个部委、15个直属机构、2个办事机构和1个办公厅)。,

12、第一，根据统中有分的原则，实行党政分工、政企分开、政社分开，并在政府内部按照宪法(1982)实行首长负责制。 第二，根据精干原则和干部“四化”标准，调整了领导班子，提拔和使用了一批中青年干部，安排一部分老同志退居二线，打破了领导职务终身制。 第三，根据精简和效能的原则，重新划分了职能部门，大幅度裁并了机构，加强了综合性协调结构。,第四，根据智力和平衡的原则，除了顾问制度外，还设置了一批研究和咨询机构，同时加强了统计、监督部门。 第五，根据管理经济的原则，将部分行政管理机构改为经济实体，同时试行市管县体制，探索发挥城市经济中心的途径。 第六，宣传和鼓励了改革开放的思维，反对官僚主义和不正之风。,

13、2.1988年的行政改革,1988年行政改革第一次提出以转变职能为重点的改革思路，本着加强综合管理与宏观调控、减少直接管理与部门管理的原则，着重对国务院的专业经济部门和综合部门中的专业机构进行了适当的调整合并。经过这次改革，国务院行政机构由71个调整为66个。其中部委机构由45个调整为41个，直属机构由22个调整为19个，办公机构由4个调整为5个；人员编制在原有5万余人的基础上，裁减了7900余人。本次改革为下一步建立一个适应经济体制和政治体制改革要求的行政管理体系打下了基础。,3.1993年的行政改革,1993年行政改革总的指导思想是把适应建立社会主义市场经济体制和加快市场经济发展作为机构改

14、革的目标，按照政企分开和精简、统一、效能的原则，在转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率方面取得明显进展，改革的重点是政府职能转变。在上述思想指导下，国务院机构改革方案，对综合经济部门、专业经济部门、社会管理部门、直属机构、办事机构和非常设机构，根据不同情况，分别提出不同的改革要求。经过改革，国务院组成部门设置41个，加上直属机构、办事机构18个，共59个，比原有的86个减少27个，人员减少了20%。,4.1998年的行政改革,1998年行政改革，是在我国全面实行社会主义市场经济体制条件下的一次具有全面行政改革性质的改革。基本指导思想是：“按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开

15、，把企业生产经营管理的权力切实交给企业；根据精简、统一、效能的原则进行机构改革，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。”在上述思想指导下，本次改革取得了良好成效：国务院部门由原有的40个减少到29个，全国各级党政群机关共精简行政编制115万个。,1998年机构改革的具体做法：A、加强宏观调控部门；B、调整和减少专业经济管理部门；C、增加社会服务管理部门；D、加强执法监督部门。,5.2003年的行政改革：重塑政府,2003年行政改革的基本逻辑是，适应政府职能向“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”转变的要求，探索合理有效的行政管理体制。改革成果：一是深化国有资产管理体制改革，设立国

16、资委；二是完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为发改委；三是健全金融监管体制，设立银监会；四是继续推进流通管理体制改革，组建商务部；五是加强食品安全和安全生产监管体制建设，组建食药监局；六是将国家计划生育委员会更名为国家人口和计生委；七是不再保留国家经贸会、对外贸易经济合作部。,6.2008年的行政改革：大部制,2008年行政改革的基本逻辑是，通过调整、重组政府机构进一步满足政府职能转变的要求，进而通过建立大部门体制实现重塑政府的改革愿景。从重塑政府的角度来看，这次改革的力度是非常大的，涉及12个部、委、办、局和中国人民银行。具体来说，这次改革调整了国家发展和改革委员会的职能，组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部等。,7.2013年的政府机构改革,以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，稳步推进大部制改革。 国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，国务院设置组成部门25个。,38,讨论：中国行政改革落入精简-膨胀-再精简-再膨胀的怪圈的原因何在？,