1政府经济学周至忍 教授 北京大学政府管理学院第四讲 政府与市场关系的理论考察（二）：政府失灵理论上一讲分析了市场失灵的各种表现与原因，从而引出了政府干预的必要性但是，市场失灵是政府干预的必要条件而非充分条件换言之，政府干预并不一定能解决所有的市场失灵如上所述，凯恩斯的主张给西方经济带来了 30 多年的繁荣到 60 年代末期，西方经济出现了严重的滞胀局面，凯恩斯主义面临巨大的挑战由此开始了对政府在市场经济中的作用和重新审视和探讨审视的结果就产生了政府失灵的系统理论，西方经济学主流开始了向市场意识的回归本讲从理论上分析政府失灵问题在对政府在市场经济中的作用进行简要描述的基础上，第二部分总结政府失灵的表现，第三部分从理论上分析政府失灵的原因一、政府在市场经济中的作用由于市场失败的存在，政府作为公共利益的代理人有必要进行干预市场失灵是政府干预的逻辑基础接下来的问题是政府靠什么进行干预？应在哪些领域进行干预？怎样干预？即政府的特点、政府的职能、干预经济的基本手段等1、政府的特点和优势与一般社会经济组织相比，政府具有两大特点： 权力的统一性——在所控制的领域中权力范围的普遍性； 强制性——政府可以合法地使用暴力。
这些特点构成了政府在经济活动中的优势： 课税的优势——通过强制性的征税权调节资源配置，影响生产和消费行为 禁止或允许的优势 节约组织成本的优势—规模经济效应 遏制搭便车的优势 庞大的财政实力 独有的货币权力2、政府在市场经济中的职能 制度保障职能——提供法律和规则框架，保 证各项经济 活动和交易在这一框架的2约束下进行 宏观管理职能——通过财政政策、 货币政策调节和引 导经济活动，促 进经济稳定发展 微观管理职能——社会管制如保障工人权益，防止 环 境污染，消 费者权益的保护等；反不公平竞争管制如反垄断和对兼并行为的管制；经济管制如市场准入、价格管制等 生产职能——政府作为生产者，直接提供如 邮政服务 、教育、国防等公共产品在有的国家，政府还成立国有企 业，从事私人 产品的生产 政府充当保险者的职能——社会保障和商业风险方面的保险，如西方国家对金融机构的保险——银行倒闭后大量的小储户的本金有保障 政府的再分配职能——公共补助、 贫困救济等来克服或 矫正分配不公的市场缺陷3．市场经济调节下政府干预的不同程度 守夜人角色——政府在市场经济中只是起到最低程度的保护作用，即只有当经济生活必须制定某些法律法规，以保 护和维持市场秩序和交 换关系时，政府才出面 发挥相应的作用。
“仲裁人”的角色——政府在市场经济中不仅起到最低程度的保护作用，而且有时又像个法官 “宏观管理者” 的角色——除了上述两个方面的角色外，政府 还承担着维持和保证宏观经济稳定增长，实现充分就 业和降低失业率，以及 调节个人收入尽可能平等分配，处理好公平与效率关系的责任其主要手段是 财政政策和 货币政策 “指导或经济的促进者” 角色——除了财政政策和货币政策外，政府还通过指定和实施产业政策，促进或限制某一 产业的发展日本是其代表在不同国家或在同一国家经济发展的不同时期，政府的角色不是一成不变的4．政府干预市场和经济活动的手段 行政手段—政府采用行政命令、行政 规定、行政指示或下达指令性任务等方法来干预经济生活，指导生产和消费 活动行政手段以 权力为基础 ，层级节制为主要特征优点是权威性和灵活性统一，缺点是随意性，长官意志往往导致错误决策 法律手段——政府根据法定权限、法定程序 实施的具有法律 约束力的行为，包括立法、合同、委托、许可、强制实 施、 处罚、裁决等 经济手段——政府利用经济杠杆，通 过经济利益的调节 来影响经济主体的行为和活动比如，出口退税来鼓励生产者出口，国家提供低息贷款来鼓励高新技术产业的发展，高额税收限制污染企 业的生产等。
在消 费领域也有 经济杠杆来影响消费者的行为，如烟草和酒的高税收，国外无铅汽油和含铅汽油实施不同的税率等经济手段的实质是物质利益原则，其理 论基础就是理性经济人假 设，因 为只有在绝大多数人趋利避害的前提下，经济 杠杆才能起作用 说教手段——政府利用舆论宣传工具，向公众灌 输意 识形态，宣 传政府的政策意图，取得公众的理解和支持，由此来影响经济主体的行为 说教手段如果运用适度得当，可以有很高的成本收益比，如果应用过滥或者不当，会适得其反把这一手段作为主要的而非辅助的手段，同一 说教使用过于频繁，宣 传教育的内容脱离 实际等3 暴力手段——直接利用人身强制和人身伤害手段，迫使经济主体服务政府命令， 实施政策暴力手段在国防和社会治安方面是最有效的，但作为经济领域的干预手段只起辅助作用此外，暴力手段作为一种威胁力最为经济和有效二、政府失灵的主要表现政府失灵即政府干预经济的目标没有实现，或者带来的负面作用由于政府追求多元化的目标，且政府承担的职能比企业更多更繁杂，所以政府失灵的表现形式比市场失灵还要多：比如法规框架的不完善阻碍经济发展；宏观调控失灵导致经济波动；政府公共物品提供中的问题；政府的经济行为如国有企业管理中的问题；政府微观管制行为中的问题。
下面把政府失灵归纳为几个方面：１．派生的外部性——公共政策和政府干预无效或带来的副作用 对经济宏观干预无效，导 致的外部性和副作用——可以回 顾对凯恩斯主义的批评 对经济活动的微观干预导致扭曲市场价格，限制 竞争，损害消费者利益的后果２．政府的干预过多经济发展的负面影响任何形式的政府干预，不论实施政府宏观调控还是再分配政策，前提是拥有干预的资源——征税，征税过高会阻碍经济发展玛斯顿实验——70 年代 20 个国家实际人均增长率及税收率的回归分析玛斯顿实验的主要结论表示为一个统计数字式的增长率与税收的显著的反比关系平均来说，把这些样本作为一个整体，国民生产总值中税率每 1%的增长，就会使实际的年增长率降低 0.36%在这 20 个国家中，近 45%的年平均增长率的变化可以用其各自的税收变化来解释兰德公司的一项大规模研究： 作为国民生产总值的一部分的政府支出和年平均增长率之间由显著的统计数字上的反比关系平均来说，政府支出与国民生产总值比率增长10%，就会导致国民生产总值年均增长率下降 1%对于低收入的国家，数据上的反比关系也很明显，但回归系数相比更高，政府支出和国民生产总值间的比率增长 10%，年均增长率就预计会下降 4%。
尽管事实上由许多其他影响在起作用……， 总的来说，较大增长着的非市场部门往往与较慢的经济增长相关3． 过剩和成本提高 ——政府提供公共物品中的问题公共物品提供过剩——政府提供服务的缺点可能和需求状况有关，因为对这种服务的需求往往被夸大其原因在于：1）市场缺陷增强了的公众意识；2 ）政治组织与公民参政权利的变化；3）政府对自己克服市场缺陷过于自信； 4）负担与义务的分离市场与非市场的基本区别在于，市场组织的基本收入来自于市场上出售产品的价格，在那里购买者决定他们要买什么或者是否要买而非市场组织的主要收入来自于税收、捐赠或其他非价格性的来源 非市场活动中负担与义务分离、成本与收入之间的分离意味着资源的错误配置程度大大地增加了非市场供给的情况——低效率几种因素导致非市场缺陷：1）确定和度量产出的困4难；2）单一的生产来源—垄断性质； 3）生产技术的不确定性； 4）缺乏基准线和终止机制5）维持这一活动的收入与生产它的成本无关，那么当获得一个给定的产出时，就会使用较多的资源，而不是必要的资源……低效率将受到鼓励” 非市场活动的一个最终趋势是明显的多余成本（X 低效率） 更加不注意利用技术上的可能性来降低成本。
４．内在性和组织目标——公共组织的私人目标市场缺陷理论的核心是外部性，非市场缺陷理论的核心是内在性预算最大化是公共组织内在性的表现之一由于缺乏把利润作为推动或评价其运行的标准，非市场机构至少是要将其预算规模作为其主要的内在性于是便根据机构成员和下级单位对扩大预算和保护其免受削减所做出的贡献来对其行为做出评价机构内的动力是来自于对那些能够“证明成本的合理性而不是减少成本”的成员的奖赏……“一种服务的福利是由它的预算衡量的” 这种预算内在性可能使机构活动的规模发生扭曲我国一些地方目前存在的政策部门化、部门利益化、部门利益法律化等问题，就是公共组织追求私人（部门）目标的表现５．分配不平等市场造成的收入分配的不平等是政府干预的一个重要的理由，但政府干预不仅不一定完全解决市场造成的不平等，而且会造成新的不平等政府干预造成的不平等的表现方式及其原因可以举例分析如下：权力和特权由政府活动所产生的分配不公平通常不是集中在收入或财富上，而是集中在权力或特权上计划经济宣称实行一种“无阶级社会”的政策但实际上，在苏联和朝鲜，那些占统治地位的权贵们与人民大众在生活水平上的差距，远远超过了美国最富有的 400 人与普通工人间的差距。
美国兰德公司的一项研究结论是：在社会主义社会中权力和特权造成的分配的极端化要比它们取代了的市场社会更加糟糕和不平等政策本身的偏差政府干预经济活动的主要手段是公共政策，而任何公共政策都是取之于一些人而使另外一些人获益这样，那些依靠公共政策手段获益的集团，就会千方百计对政府施加压力，促使政府制定对自己有利的政策其结果是，那些组织得很好的领域将获得更多公共补贴，或者对其有利的保护性管制政策，所谓“会闹的孩子有奶吃” 这样，公共政策本身会出现利益分配上的偏差，这本身是一种不公平政策执行中的腐败与寻租行为：不管其目的和内容是什么，公共政策都是由一部分人将手中的权力强加到其他人的头上这种权力的再分配给不公正和滥用职权提供了机会，腐败就是一种滥用职权所以，利用政府强制力进行再分配不仅会导致不公平，而且会产生不经济的寻租活动从公平的标准看，非市场体制也同样具有严重的弊端非市场机构作用的范围越广，这些缺点也就越多其主要原因在于，控制非市场过程的是相对主观的权力——官僚作风，而控制市场过程的则是相对客观的权力——贸易和竞争5三、政府失灵的原因1．社会经济活动、经济行为的极端复杂性“蝴蝶效应”一词说明了自然现象之间一果多因、盘根错节的复杂性。
例如打狼保护鹿群最后导致鹿群数量减少、体质下降的问题社会现象涉及到人与人之间的关系，而人又具有主观能动性，有意识地斗智、博弈经济活动既涉及到人与自然的关系，又涉及到人与人之间的关系因而更为复杂在这种环境下，政府可能做出错误的决策，造成事与愿违的结果 纽约市控制房租保护穷人， 结果是供应量减少， 穷人租不到房子原因很简单，由于利润下降，投资转移到别的地方最后只能取消法令 我国 90 年代中期曾经控制副食品价格，制定了价格的上限，结果是鸡蛋价格不变，等级下降，最后是买不到 1696 年英国的税收按窗户数计税， 导致砌窗户、新建房子少窗户，浪费资源并损害居住者的健康上面是政府出于好心办了坏事的例子原因很简单，政府制定完美的干预政策需要充分的信息从技术上讲，信息是在无数个分散的个体行为者之间发生和传递的，想全部占有信息是不可能的从经济上讲，信息的获取是要花费成本的，全部占有信息的代价政府承担不起2．政府干预调节本身的有限性——只能在一定范围和程度上控制这里从理论上探讨政府干预调节的非理想化的一般原因：（1）调节效应的滞后性 认识滞后——从问题显露到政府对此有一个清楚的认识存在时间 判断滞后——从认识到问题的存在到决定采取措施解决 选择滞后——决定调节到调节方案和措施的设计到拍板 政策效应滞后——不可能取得立竿见影的效果，如提升利率对在建项目（2）调节效应的不平衡性调节的不同方向见效不同：价格、工资、福利、就业具有刚性，升易降难，所以刺激是见效快，而要抑制或者要降低时难以奏效；——如荷兰病。
政策调节在不同行业之间效应不平衡：压缩建设投资对小型服务行业见效快，但对大。