公共行政与公共事务

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1、公共行政与公共事务读书报告本读书报告围绕作者简介与时代背景、核心观点概括、 结构分析与主要观点梳理、观点述评和现实思考这五部分展开。一、作者简介与时代背景（一）作者简介著作 公共行政与公共事务的作者是尼古拉斯 亨利。尼古拉斯 亨利 （Nicholas Henry ）是美国著名的公共行政学家，美国佐治亚南部大学的政治科学教授。他长期致力于公共政策分析与公共管理研究。他先后在美国印第安纳大学布卢明顿校区（Indiana University, Bloomington ）获得公共管理硕士（MPA）和哲学博士学位。他曾于1987-1998 年担任佐治亚南部大学校长， 并曾就职于美国印第安纳州立大学、新

2、墨西哥大学、 佐治亚大学以及亚利桑那州立大学。 他在亚利桑那州立大学创建了公共事务学院。他所领导的佐治亚南部大学曾被CNN 专题报道为美国高等教育的一颗新星，而他本人也步入了佐治亚洲100 位当代最有影响人物的行列。 公共行政与公共事务是亨利教授的代表作，除此之外，他还著有另外十余本著作，发表论文几十篇，其论文获得过美国公共行政评论颁发的埃德文?O?斯坦恩（Edwin O.Stene）奖。（二）时代背景1975 年， 公共行政与公共事务第一版面世，这是与当时的社会和历史背景是分不开的。公共行政与公共管理作为一门学科，是在20 世纪初发达的资本主义国家诞生的，至今有近 110 年的历史。西方资本

3、主义国家政府职能的扩张与行政权力日益扩大和科学管理运动推动公共行政学的产生和发展，形成了以伍德罗威尔逊和古德诺 “政治行政二分”和马克斯韦伯“官僚制”理论的传统公共行政学。但是，随着时间的推移和社会的发展，传统公共行政学理论不再适应当时的现实。20 世纪 70 年代， 西方国家滞胀的困境一直得不到缓解，20 世纪 70 年代末 80 年代末，行政改革的浪潮在西方国家迅速展开，关于行政改革的研究层出不穷。对公共行政的研究都反映了公共部门的无人性化，公共行政与公共事务阐述了公共利益中的人性表现。二、核心观点概括本书以美国人的视角系统地论述了公共行政与公共事务领域的理论研究前沿与实践发展动态，涵盖了

4、公共行政的方方面面，包括公共行政的学科发展范式、公共组织、 公共管理、政策制定与执行、政府间关系以及行政伦理等。本书研究分析了一种现实，一种介于公共行政与公共事务之间的协调。公共行政与公共事务从根本上讲的是公共利益，阐释了什么是公共利益，如何实现公共利益和公共利益中人性的表现。三、结构分析与主要观点梳理本册公共行政与公共事务是第十版，因为有些章节不适合中国读者阅读，第十版在第九版的基础上删减了部分章节。删减之后， 全书共分为三篇九章，分别介绍了公共行政基本理念发展演进的六个范式、公共生产力的评估与发展、公共财政与预算编制模式、公共部门人力资源管理以及公共政策制定与执行过程中的不同范式，跨部门、

5、 跨政府行政的实践做法和经验总结，最后是官僚伦理的背景、意义和理论依据。第一篇主要介绍公共行政的范式变迁。在第一章中，作者从美国公共行政传统（制约）的社会背景文化背景和智力背景开始展开，介绍了美国公共行政的发展历程和基本情况；接着理顺了三种具有影响力的美国价值论断；简单介绍了官僚体制的相关情况和公共行政人员的定位。第二章开篇给我们介绍了范式的含义，并指出公共行政局部定位和焦点，根据不同时期的公共行政的不同定位和焦点，梳理了这一百年来公共行政的发展历程。在本章中， 作者从历史的角度，纵向阐述了公共行政学科发展范式的六种更迭交替（政治与行政的二分法、 行政原则、作为政治科学的公共行政、作为管理学的

6、公共行政、作为公共行政学的公共行政、治理）及其在百年间的发展与困境。在第六个范式治理中，作者介绍了政府和公共行政的未来，认为公共行政是在其定位和焦点中找到了一种有益的平衡。第二篇主要介绍的是公共管理。这一篇主要研究如何通过各种量化测评技术使公共组织运行更有效率，并对公共财产和人力资源管理进行了探讨，这些都是公共管理的细节方面。第三章主要是关于公共生产力的讨论，特别关注生产力的服务技术、绩效测评和公共项目评估的问题。 在这一章中作者对公共生产力的评估的原因分阶段讲述了不同的影响因素，还详细介绍了绩效测评五种不同手段，最后对公共项目评估的产生，如何进行评估， 对公共项目评估的评价都做了介绍。第四章

7、是在对公共融资与预算编制的介绍，旨在传达一种对公共部门财政和预算的认识。在这一章中， 作者从美国人愿意为政府支付的价格开始讨论，进而介绍了联邦政府、 州政府和地方政府的公共财政，税收制度问题， 联邦政府在国民经济中的作用和公共预算理论的七种演进过程。第五章是介绍公共部门的人与职位的管理以及相关的人事政策的制定。 这一章中首先对愿意为公共部门工作以及谁在为公共部门工作做介绍，然后分别探讨了公务员制度、集体谈判制度、 政务官制度和专业的公共行政制度的不同价值特点和哲理。本章还介绍了公共部门的绩效和薪资。最后，本章大篇幅讨论了为了消除种族、性别和工作的偏见而制定的“积极行动”保护政策的相关内容。总而

8、言之，第二篇讨论的是公共管理的细节问题，介绍了公共管理方法、技术及途径。第三篇讲述的是执行公共政策，也就是如何完成公共行政的使命，属于 “实务”的层面。第三篇分为三个部分。第一部分主要探讨的是制定、提供并调整公共政策的各种模型，是第六章； 第二部分主要探讨了公共政策执行中的实际问题，即政府合同外包及民营化问题、政府间合作与协调问题以及跨部门合作，是本篇的第七章和第八章；第三部分主要是官僚伦理的背景、意义和理论依据。第六章中，作者首先将政策科学、公共行政和政策分析做了简单的比较分析， 然后详细介绍了公共政策制定与执行的六种渐进主义范式和两种理性主义范式，紧接着对两种范式进行比较分析，指出存在的问

9、题。最后介绍解决公共政策制定与执行的渐进主义范式和理性主义范式的办法，那就是公共政策制定与执行的战略规划范式的引出，战略规范范式将渐进主义范式和理性主义范式的优点结合起来，并弥补了它们的缺点。第七章主要是介绍了公共部门、私人部门和非盈利部门之间的合作。本章从跨部门行政的原因出发，介绍了跨部门行政的几种典型形式，如合同制、民营化、服务外包、政府采购等，通过政策实施和提供的方式的创新，完成特定政策目标。第八章主要是介绍了为了实现特定的政策目标采取不同经费组合和人员互动的政府间行政。这一章主要讲了各种不同的政府关系，四种不同的政府间行政的演变过程以及财政联邦主义、平级联邦主义和区域主义。第九章主要是

10、讲述了公共行政的官僚伦理，即公共行政人员个体在公共政策形成和执行过程中的伦理决策，由此，本章详细介绍了官僚伦理的背景、意义和理论依据。四、观点述评本书是公共行政从理论到实践的结合，既有公共行政基本理论的介绍和分析，也有相关实际案例， 是一本在国外极有影响的公共行政与公共管理专著。本书中给我感触最大的是以下两个观点，现对这两个观点做自己的述评。本书第一章第一部分制约： 美国公共行政的背景与传统中早期的州宪法的结论是受制约的公共行政人员不一定等同于健康的民主政体。这个结论是通过行政首长的选举存在一定的问题得出来的结论，当时美国只有三个州准许行政首长可以由有投票资格的人员独立选举产生，其它都是立法院

11、或者司法院任命，人们也不信任民主政体。不论这个结论对与不对，看到这个结论， 我想到了两个问题：第一，什么是健康的民主政体呢？第二，为什么说受制约的公共行政人员不等同于健康的民主政体？书中第一篇的序言里面提到民主制度是“社群、多元、一般化的、孤陋寡闻的（如果不是无知的话）” ，前面的三个形容词是很容易理解的，但是最后的“孤陋寡闻的（如果不是无知的话）”是怎么理解的呢？按照这意思，就是说如果是无知的话， 就不是孤陋寡闻了吗？对此，我不理解作者的意图。因为不理解，我不能说这个观点是对还是不对，或者说我是同意还是不同意，我只能说我认为的“孤陋寡闻的”意思什么。举例说来，民主制度在美国总统选举的体现上，

12、直接选举是其表现之一。美国总统大选直选， 那么那些没有文化、信息闭塞的民众如何投票呢？在某种程度上，可能是根据从众或者被竞选者忽悠，从而投出自己的选票。这其实就是一种孤陋寡闻的体现。然而，这是无知的呀， 在我的理解是因为选民无知，所以孤陋寡闻， 完全跟作者理解的不一样。我试着站在作者的立场上去理解，是不是说若是无知，做出某些不是民主的事，就不算孤陋寡闻，值得原谅； 而不是无知， 做出的事有不好的结果，所以是孤陋寡闻的。为什么说受制约的公共行政人员不等同于健康的民主政体？我想我的理解是健康的民主政体不仅仅是由受制约的公共行政人员影响的，还有很多其它的因素。一方面，受制约终归是被动的，起不到决定性

13、作用。我们在求学过程中，经常会听到老师们说，总是要别人强迫你去学习，而自己不主动心里不愿意学习，那都不是长久的办法，治标不治本。我们也知道斯金纳的激励理论，不论正向激励还是负向激励都是会恶性循环的。公共行政人员通过法律等等被制约，自己内心并没有从根本上去约束好自己，这样一旦头脑一发热，很容易就会出错。另一方面吧，要有健康的民主政体只是靠制约公共行政人员是做不到的。公共行政人员只是民主政体的一部分，还有民众，还有民主政体等等。如果公共行政人员是受制约的，综合素质无可挑剔，但是，民众不配合不支持，民主政体本身是有问题的，那么这样子能够保证健康的民主政体吗？很明显，答案是否定的。因此，受制约的公共行

14、政人员只是健康的民主政体的一个必要条件。我国十八届六中全会主题“全面从严治党”，是从党员自身出发， “打铁要需自身硬” ，只有不断提高党员自身综合素质，加强党的执政能力建设，才能保持党的持久性，才能更好地建设我们的国家。在这里，很明显，中国共产党一方面通过法律法规约束党员，另一方面，从党员自己出发， 增强党员自身的素质。这样双管齐下，建设健康有能力的党。这就是受制约的公共行政人员不等同于健康的民主政体的说明。本书第五章第九小节种族、性别和工作： 积极行动的挑战中联邦积极行动的执行情况分别讲到了国会的执行情况、司法部门的执行部门和基层政府的积极行动。其中， 在讲到司法部门的执行情况就是用“差异性

15、影响”或者是“反向影响”，该观点认为，声称在工作中受歧视的雇员没有必要证明他们雇员故意歧视他们，只要证明他们因不公正的工作政策而受到伤害即可。 据此，雇员就可以受到惩罚，并被要求改变工作政策，歧视他们没有蓄意歧视。我看完这一段话，产生了一个疑问，如果存在道德风险怎么办？也就是说若是雇员恶意控诉雇主， 该怎么办？虽然积极行动是为了保护那些易因性别、种族和工作受到歧视和不公平待遇的人， 但是，用什么去保证司法部门提到的观点不会因为道德风险而取得适得其反的效果呢？后来看到 “反向歧视” 与配额问题这一小节时，我所思考的疑虑开始得到某种解答。因为积极行动， 所以有意要在配额上注意分配，例如公共人事行政

16、考试中，考试高分等相关资格都要求应该对弱势群体降低或取消，指导政府各个职级上工作的女性、少数民族群体成员、残疾人和老年人的数量与他们在总人口的比例大致持平为止。那就意味着一些非常优秀的白人男性不会被录用、晋升， 因为这些职位必须要留给弱势群体，即使他们没有这个白人男性优秀。看似这是正常的，在中国这是非常正常并大家都能够理解并接受，但是在美国，因为美国文化的原因，他们并不觉得这是公平的，他们觉得这是另外一种的“歧视”， 即“反向歧视”。 连美国司法部门自己都在几十年后发现自己陷入到让所有美国人更公平的奋斗中。我所担心的疑虑和本书所写的已经出现的问题，到底去怎么解决呢？他们用了两种检测效度：第一， 测试是否真正的考察了所从事岗位真正需要的资格条件：特殊技能、 一般认知能力的特殊水平、最低教育水平；第二，测试是否对少数民族和女性申请人是公平公正的。然而，这两种检测效度依然是存在问题的，怎么样算是真正考察了？怎么样确定测试对少数民族和女性申请人是公平公正的？这些都是非常难以把握的。我只能说， 或者借哲学上的 “矛盾论”来说： 时时都是存在