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1、后土地财政时代我国地方政府偿债问题后土地财政时代我国地方政府偿债问题 研究研究摘要:从地方本级财政缺口、土地出让金收益及地方债务投资项目效益分析等方面对后土地财政时代的地方政府偿债能力进行了分析、梳理,指出由于地方官员晋升机制的影响、中央政府在与地方政府和金融机构三方博弈中的弱势以及相关制度的滞后,导致地方政府缺乏主动偿债动机。后土地财政时代地方政府债务风险的发展趋势极有可能是进一步向中央财政转移。因此,必须通过做大做强地方财政能力、弥补相关制度缺失等途径,来谨防后土地财政时代地方政府债务风险向中央财政转移。关键词:土地财政;地方政府债务;偿债能力;财政风险;中央财政一、引言及文献回顾“土地财
2、政”是颇具中国特色的一个词,这个词反映的不仅仅是一种体制,更重要的是当前地方政府的生存之道。与分税制改革并行的土地出让收入分配制度实际上是当前地方政府财政赖以存在的根本。然而,目前有迹象表明,这种财政模式只能是一种政府的短期行为。随着权利体系的完善,土地资本化收益分配体系也正在逐渐制度化、完善化。同时,从市场角度看,近年来的房地产调控效果越来越明显,直接导致土地财政赖以生存的市场环境产生了根本变化。以上种种原因表明,土地财政时期正逐渐退出历史舞台,后土地财政时代已经到来。更重要的是,当土地财政对地方政府财力的支撑作用减弱时,地方政府的债务偿还成为一个更为棘手的问题,个别地方政府债务难以偿还时,
3、必然会累及中央财政。“土地财政”作为极具中国特色的财政现象,国外学者对其研究不多,而国内学者针对土地财政的成因、现状和化解路径等问题取得了丰硕的研究成果。近两年来,随着地方政府债务问题的备受关注和中央房地产调控效果初显,已有部分学者开始研究土地财政不可持续对地方政府债务风险的影响。陈志勇(XX) 提出“土地财政”衍生的经济社会问题体现在财政收入结构脆弱与不可持续。刘锦(XX) 认为,土地财政模式驱使地方政府不断扩展城市建设,造成财政风险。 汪利娜(XX)、刘家义(XX) 认为地方政府举债和还债都寄托于土地财政,然而,土地财政有不稳定性和不可持续性,不会长期财源滚滚。贺蕊莉(XX) 指出,后土地
4、财政时代地方政府在寻求财源的行为中大量借债、滥用公债型财政收入制度的方法风险最大。刘尚希等(XX) 对我国地方政府性债压力进行了测试研究,研究表明在土地财政收入萎缩的条件下,我国地方政府性债务风险虽然总体可控,但部分指标揭示出债务压力持续走高,形势不容乐观。6冯进路、刘勇(XX) 对“十二五”时期地方政府债务规模及经济和财政收入进行了测算,结合通行的债务负担指标,认为“十二五”时期我国地方政府债务风险整体可控,但局部流动性风险不容忽视。从总体上看,目前学界关于地方政府债务问题的研究,仍主要集中在地方债务规模测算、风险预警评估及风险治理分析等方面,而对后土地财政时代地方债务风险演变的必然趋势、转
5、移路径及其防范对策尚缺乏系统梳理和科学预判。针对这一问题,本文在分析后土地财政时代地方政府偿债能力、偿债动机、制度建设的基础上,指出当前必须未雨绸缪,防止地方政府债务风险在后土地财政时代向中央财政的不正常纵向转移。二、后土地财政时代地方政府偿债能力分析目前,我国地方政府的可用还债资金来源主要是地方政府本级财政收入、中央的税收返还、中央转移支付、地方政府性基金收入、地方融资项目的收益。因此,系统地梳理和研究地方财政收支规模和项目收益情况,既可以对地方政府的偿债能力有一个客观的评价和认识,也可以对地方债务风险纵向转移的“可能性”有所剖析。(一) 地方本级财政缺口恐将继续扩大如果不考虑风险转移机制,
6、那么地方政府债务偿付在根本上还是需要依靠组织本级财政收入来解决,即地方本级财政收支情况及结构对地方政府偿债能力的强弱起着决定性作用。然而,众所周知,自 1994 年分税制改革后,地方政府本级收支缺口不断扩大。在目前无法厘清中央与地方之间的财权和事权结构,以及财政体制难以得到大的调整的情况下,地方政府事权和财权不对称的局面仍将难以扭转,地方政府无法获得更大的收入自主权,因财力不足而导致的财政缺口在未来一段时期内也将难以得到收缩。XX 年前三季度,根据正式公布的全国 31 个省(区、市)的地方财政收支情况来看,只有北京、上海、浙江、江苏、广东 5 个省(市)财政收支实现盈余,其余的 26 个地区皆
7、出现赤字,即超过 80%的省(区、市)出现财政赤字。财政赤字位居前五名的省均超过千亿元。一些财政收入并不高的地区,财政支出额度甚至是财政收入的近 6 倍。以青海省为例,XX 年前三季度,青海省财政收入总计为 亿元,而其支出却高达 亿元,支出收入比为1。加之未来地方财政支出中民生性支出的比重将可能有较大幅度的上升,由于民生支出的刚性,因此,地方财政吃紧的状况不仅不能缓解,而且可能还会更加严重。如果地方本级财政缺口继续扩大,加上将财政支出中的很大一部分用于偿还地方债务,那么用于发展经济的部分必然减少,财政增收就会愈发困难,中央确定的各项调结构、惠民生的政策也将难以落实,地方政府不得不需要更大规模地
8、发债,最终导致恶性循环,这无疑使得后土地财政时代的地方政府偿债能力遭遇巨大的挑战。(二) 土地出让金收益将持续缩减年第 35 号国家审计署的审计结果表明:截至 XX 年底,在地方政府负有偿还责任的债务余额中,其中允诺使用土地使用权转让收入进行偿债的债务余额为 亿元,共涉及省级政府 12 个、市级政府 307 个、县级政府 1131 个。在随后公布的各省(市)地方政府性债务账单中,有部分市、县以土地出让金收益为偿债来源的债务比例超过 50%,土地财政收入无疑成为地方政府偿还自身债务的主要来源。然而,进入XX 年以来,中央调控房地产市场出台了一系列政策,并把抑制房地产投机投资性需求作为一项长期政策
9、,坚决防止房价反弹。地方政府土地交易宗数和土地出让金收益开始步入低迷的走势。中国指数研究院数据信息中心监测显示,XX 年全国 130 个城市土地出让金总额为亿元,同比减少 11%。全年共推出土地 32242 宗,推出面积 137359 万平方米,同比仅增加 6%。全年成交土地 24849 宗,成交面积 108456 万平方米,同比仅增加 9%。土地成交楼面价 1056 元/ 平方米,同比下跌 17%。进入 XX 年后,除工业用地保持不变外,各种类型土地的土地溢价率都呈现出下滑的走势。在未来一段时期内,土地交易市场依然会延续低迷的态势,这将对地方政府的土地出让金收益造成冲击。进入 XX 年 6
10、月以来,虽然全国各地的房地产市场开始不断升温,许多城市成交量和价格也都创出了调控以来的新高,但中央对房地产市场调控的政策却未见松动。XX 年 7 月以来,国土资源部、住建部、银监会等部门陆续发表声明,重申中央房产调控的政策指向十分明确,也意在彻底打消地方政府松绑的试探行为。毫无疑问,随着我国经济从偏快增长向自主增长的有序转变,加之经济结构调整不断推进,类似 XX 年那样的“土地盛宴”很难再现,地方政府的后土地财政时代已经到来。此外,对于地方土地财政收益雪上加霜的是,进入 XX 年后,中央对于土地出让金的使用又连续作出了硬性部署:XX 年 1 月, 中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定提出加
11、大公共财政对水利的投入,大幅度增加中央和地方财政专项水利资金,从土地出让金收益中提取 10%用于农田水利建设;XX 年 6 月,财政部、住房和城乡建设部印发关于切实落实保障性安居工程资金加快预算执行进度的通知,再次强调公共预算、公积金增值部分以及土地出让金收益的 10%均作为保障性住房的建设资金;XX 年 8 月,财政部、教育部联合下发通知,要求各地应按照 10%的比例从土地出让金收益中计提教育资金。综上所述,后土地财政时代地方土地出让金收益将延续低迷走势,地方政府偿还债务的能力将受到冲击,中央对土地出让金使用的强制部署也将进一步大幅度削弱地方政府的偿债能力。(三) 地方政府融资项目收益难以偿
12、还本息目前,地方政府债务资金的主要投资方向是基础设施建设或教科文卫等公共服务领域,这些投资回报率低,回报周期较长,这些项目自身收益肯定难以承受偿债负担。其中,尤其要对融资平台公司的债务风险给予特别关注。审计结果表明,截至 XX 年底,在地方政府性债务余额中,向融资平台公司举债 亿元,占比高达%。地方融资平台项目依照还款来源可分为三类:一是完全没有经营性收入,因而要全部依靠财政收入偿还,如广场、道路桥梁、公共文化、娱乐体育设施等;二是有部分经营性收入但不能自负盈亏,依靠财政收入偿还部分款项;三是有经营性收入并自负盈亏,如城市供水、供电、供热、供气、建设高速公路和开发新区等。不管是三类情况中的哪一
13、种,目前融资平台贷款偿还依旧摆脱不了受限于地方财力和地方政府信誉的约束,再加之贷款大都投向于缺乏直接经济效益的公共产品和公共服务领域。因此,还贷只能依赖各级政府财政统筹安排。三、后土地财政时代地方政府偿债动机分析在后土地财政时代来临时,地方政府不仅偿债能力极有可能下降,而且此时地方政府的偿债动机也并不高。(一) 晋升竞争与地方政府偿债动机在我国较为集中的政治体制下,地方官员的晋升往往取决于中央政府的任命。而且,长期以来,我国经济表现成为中央政府考核地方官员政绩的重要指标,因此,形成了独特的围绕经济表现的政治晋升竞争机制。在这一晋升机制下,无论是换届前还是换届后,地方政府官员都显着地缺乏偿债动机
14、。换届前的地方政府还债动机截至 XX 年底,在地方政府性债务余额中,XX 和 XX 年到期偿还的分别占%和%,是两个偿债高峰。更为危险的是,XX 年的中央政府领导的选举换届,会导致地方政府领导班子的大规模调整、交流,而所管辖地区的相对经济增长速度关系到中央对其政绩评估及其下一步的升迁情况。因此,在当前中央并未启动对偿债不力的地方政府主要领导进行问责的情况下,本届地方政府仍将力保 GDP 等政绩数据。所以,地方政府极度缺乏主动筹措资金偿还现有债务的动机,这必然会继续向金融机构及银行借新债还旧债。换届后的地方政府偿债动机在 XX 年政府换届以后,下一届地方政府仍然要面对经济建设和转变经济发展方式的
15、任务,经济事务和城乡建设的支出比重可能维持稳中略降的局面。经验数据表明,在之前政府大换届的 1993 和 XX 年前后,全社会固定资产投资都出现了历史高点。参照这一趋势,并结合当前的国内外经济、社会发展形势,我国经济很可能会在 XX 年之后出现下一个投资高峰,届时地方政府将面临较大的资金投入压力,对其偿债动机必然会产生较大的削弱。此外,XX 年之后,地方政府除了面临新增投资可能大幅增加的压力外,在投资方向上也很可能做出较大的转向。按照“十二五”规划纲要的部署,地方政府将承担比以往更多的调结构的重任,在三大矛盾的倒逼机制下(人口拐点、城镇化扩散和收入差距),受政策导向的新一轮投资将不可避免地发生
16、较大的转向。地方政府将很可能面临以新兴产业为核心的投资转向,其首要任务是要落实新一轮投资方向的资金来源。这无疑将对妥善处理债务偿还和在建项目后续融资提出更为严峻的挑战,进而导致新任领导对于偿还上届政府留下的债务问题明显缺乏积极性,更何况新任领导在潜意识中或多或少会存在不愿替上届政府债务“埋单”的想法。(二) 三方博弈下的地方政府偿债动机审计结果公布的地方政府债务中有 79%属于银行贷款。另外,现行银行贷款为主的地方政府债务性融资格局,也极易使地方政府性债务风险转化为银行风险。从中央政府、地方政府和金融机构的三方博弈角度对地方政府债务的偿还形势进行分析,如果没有中央政府的强力介入,那么在目前金融机构独立性较弱的情况下,对于金融机构而言,根据是否急需流动资金,其占优策略分别为讨债和不讨债;而对于地方政府而言,无论金融机构采取何种行动,其占优策略都是不还债。在对地方政府贷款时,银行明显处于弱势地位,无法准确掌握各级政府财力、融资平台贷款数额及对外担保等情况。在信息不对称的情况下,严重影响了银行预测和评估自身风险。由于中央政府维护社会稳定的目标和地方政府与中央政府的“裙带”关系,
