中美政府信息公开制度比较评论.doc

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1、中美政府信息公开制度比较评论中美政府信息公开制度比较评论在简要介绍中、美两国政府信息公开制度建设的历程后，基于中国的政府信息公开条例和美国的政府信息公开制度体系，从信息公开的原则、权利主体、范围与例外、方式和程序、救济制度及各自存在的问题等角度进行比较分析；就中国政府信息公开制度的发展、政府信息公开制度的立法式和立法层级、相关法律配套关系、公民意识培养和社会监督机制等方面作了思考 世界上许多国家都建立了政府信息公开制度，并使之成为本国政府行政公开的基础性法律保证。其中以美国的政府信息公开制度体系最为稳定和完善，是世界各国建立自己的信息公开制度的重要参照。近年来我国政府开始在理论和实践上进行政府

2、信息公开制度的尝试与研究；多个地方政府已制订或颁布了地方性政府信息公开法规。XX 年 5 月 1 日中华人民共和国政府信息公开条例 （以下简称条例 ）正式施行，标志着在立法上确立了我国的政府信息公开制度。西方国家的政府信息公开制度已经比较成熟，而我国仍处于立法的初始阶段，在未来的政府信息公开法的立法和建立全面的政府信息公开制度体系的过程中，还需要在实践经验、制度架构和立法目标等方面从其他国家取得借鉴。因此，有必要对中美两国的政府信息公开制度作比较分析。1政府信息公开制度概述政府信息公开是指政府部门根据法律规定和法定程序公开其政务活动，公开有利于公民实现其权利的信息资源，允许用户通过多种方式，依

3、法利用各级政府部门控制的信息。 “政府信息公开对于促进经济增长、推进依法行政、实现人民的民主权利、治理腐败等具有重要的意义。 ” 1同时，政府信息公开也对保障公民知情权、建立阳光政府、建设和谐社会、充分发挥政府信息的社会和经济效益产生积极而深远的影响。政治领域与政府的公共性决定了政府信息的公共物品属性；政府信息公开是民主政治建设的重要标志，对任何形态的社会发展都有重要的作用。政府作为政府信息的所有者和控制者，积极推行政府信息公开制度是其义不容辞的责任。政府信息公开制度是指国家行政机关和法律、法规及规章授权和委托的组织，在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会或依

4、申请而向特定的个人或组织公开的制度2 。作为一种法律安排，政府信息公开制度承认公民对国家拥有的信息有公开请求权，同时规定，国家对这种信息公开的请求有回答的义务。2中国政府信息公开制度概况建国以来，我国政府一直比较重视人民群众知政、参政和监督政府机关的权利。1949 年的中国人民政治协商会议共同纲领中规定了“公民享有思想、出版、集会、结社”等方的自由和权利，同时可以向行政机关、行政人员“提出批评和建议” 。历次宪法都有政府要经常保持同人民群众的联系，倾听人民群众的意见的相关规定。现行宪法也规定公民对行政机关及其工作人员享有批评、建议、申诉、控告、检举、监督等权利。我国的政府信息公开立法起步较晚，

5、但进步迅速，主要是地方政府信息公开立法步伐加快：XX 年 11 月6 日，广州公布了国内第一个政府信息公开规定 ，并于XX 年 1 月 1 日开始实施，成为我国第一部地方政府“阳光法案“；深圳市政府信息网上公开办法于 XX 年 4 月 1 日起施行；XX 年 1 月 20 日颁布，XX 年 5 月 1 日生效的上海市政府信息公开规定 ，首次规定了“新闻发言人”制度；北京市政府法制办 XX 年 9 月 22 日召开有关会议，下发关于进一步深化依法行政信息公开工作的意见 ；此外， 成都市政府信息公开规定 、 长春市政府信息公开规定（暂行） 、 杭州市政府信息公开规定 、 济南市政务信息公开暂行办法

6、等地方规章也都相继出台。改革开放以后，在 1980 年代中期，基层行政机关创造了“两公开一监督”形式，即公开办事制度，公开办事结果，监督行政机关及办事人员。1988 年 5 月 1 日起实施的价格法规定了价格公开制度和价格听证制度。1995 年颁布行政处罚法第四条明确规定了行政处罚的公开原则。1998 年，中共中央办公厅发出关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知 。XX 年政府工作报告中指出：“要积极推行政务公开，鼓励人民群众依法对政府及其工作人员进行监督，并发挥舆论监督的作用。 ”XX 年 12 月 26 日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下达了关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公

7、开制度的通知 ，要求在全国乡镇政权机关和派驻乡镇的站所全面推行政务公开制度。XX 年颁布的行政许可法第五条明确规定政府行政许可公开原则。XX 年 3 月，国务院印发全面推进依法行政实施纲要 ，把政府信息的公开作为推进依法行政的重要内容。XX 年 3 月中共中央办公厅、国务院办公厅联合出台关于进一步推行政务公开的意见 。据统计，从 1979 年至今，共有 60 多部法律涉及公开的要求，其中有关政府信息公开的有 17 件；有 220 多件行政法规规定了公开制度，其中有关政府信息公开的有 67 件3 。这些规定和在实践中建立起来的规范、规则在部分领域构建了我国政府信息公开制度的框架，并在一定程度上形

8、成了局部的政府信息公开制度。但由于相关的规定散见于大批的法律、法规之中，不仅不利于从整体上保护公民获取政府信息的权利，而且有些原则与政府信息公开的基本原则还是矛盾的，因此，出台统一的信息公开法是近几年我国完善政府信息公开制度的一个重要目标。XX 年，我国加入世界贸易组织（WTO） 。WTO 的透明度原则要求我国加强政府信息公开；XX 年上半年我国的 SARS 灾难更使人们看到政府信息公开的紧迫性，政府信息公开制度建设快速发展。XX 年初，中国社会科学院法学研究所设立“信息社会与中国政府信息公开制度研究课题组” 。XX 年 5 月，国务院委托该课题组起草中华人民共和国政府信息公开条例 ；同年 7

9、 月， 建议稿起草成文 4 。府信息公开制度的立法序幕，是中国目前最具权威的国家级政府信息公开法规，标志着中国政府信息公开制度的正式建立。3美国政府信息公开制度概况美国是政府信息公开制度比较发达、制度体系比较完善的国家。美国经济在世界上的领先地位，尤其是信息产业独步天下的霸主地位，与其政府信息的自由流动与使用制度有着内在的必然联系5 。美国政府信息公开制度是通过立法的形式逐步建立和完善的。早在建国之初，美国就意识到了政府信息公开对保护公民权利的重要性。杰弗逊（ThomasJefferson）指出，政府的基础在于民意，要防止政府犯错误就应将关系其本身事务的全部资讯给予人民6 。1791 年的宪法

10、第一修正案规定国会不得制定限制言论或出版自由的法律，后又补充规定联邦政府不得以任何形式限制公众对政府信息的使用；1895 年颁布、1976 年修正的版权法明确规定版权保护不适用_于政府的任何文件、报告等文本。这两部法律是美国政府信息公开制度的基础性法律，确立了美国开放政府信息的基本原则。但是，由于这两部法律没有直接规定政府信息必须公开，并且美国国会曾于 1789 年制定了一套俗称管家法（House Keeping Statue）的法律，赋予行政长官监护使用及保管与其业务有关的记录、文书及财务的权利7 。因此，在 1966 年以前，联邦政府的活动是否公开主要取决于政府的自由裁定权。二战以后，由于

11、冷战的需要，政府信息公开受到了来自行政部门的很大阻力，许多政府部门不愿意向社会公众公开其信息和活动。尽管 1946 年制定的联邦行政程序法规定了公众可以得到政府文件，但是同时又附设了很多限制条件，使得公众实际上很难获得政府信息；甚至国会也无法得到政府信息。在强烈的公众呼吁下，1966 年美国国会制定信息自由法 。该法要求行政机关依职权或依申请向社会公开政府信息；在法定范围内，任何公民无论其目的如何，均享有得到政府信息的权利；行政机关拒绝提供有关信息，应当承担举证责任。1996 年美国国会出台修正案，确认联邦政府机关拥有或保存信息的任何材料都适用信息自由法 。信息自由法彻底改变了美国的政府信息公

12、开制度，在美国第一次从成文法上确认了公众获得政府信息的权利。此后，美国又相继于 1972 年制定的联邦咨询委员会法要求联邦咨询委员会的组织、监督、文件和会议必须公开；1974 年制定隐私权法规定了行政机关对个人信息的搜集利用和传播必须遵守的规则；1976 年制定阳光中的政府法要求委员会制（合议制）行政机关的会议必须公开举行，公众可以观察会议的进程，取得会议的信息和文件；1995 年通过精简公文法 ，防止政府机构垄断、独占政府信息资源，消除政府机构的任何限制性做法，及时、公正地干预政府机构对信息资源的垄断行为，同时通过实行免版税原则，禁止政府机构从事商业性信息开发。上述法律构成美国政府信息公开制

13、度的完整体系，奠定了政府信息公开的法律基础，成为世界各国建立本国政府信息公开制度的参照标杆。4中美政府信息公开制度的比较与分析41 信息公开的原则理论界一般认为，信息公开的原则是公开为原则，不公开为例外。但由于文化传统、政治制度、保密习惯和社会心理等差异，中美两国政府信息公开的原则有所不同。美国信息自由法确定的是“以公开为原则，不公开为例外”原则。我国在条例颁布之前，一般奉行“普遍不公开，特殊的才公开”的原则，即有法律明确规定予以公开的信息才可以公开，没有规定予以公开的信息不能公开。而条例则强调了“公开为原则，不公开为例外”的原则，体现了由“法无准许即禁止”到“法无禁止即公开”的根本性转变，同

14、时，也从原来的个别的信息公开转变为整体的信息公开。42 信息公开的权利主体信息公开的权利主体是指政府信息公开的对象，或有权向行政机关提出信息公开的申请人。权利主体的范围大小决定了政府信息公开的开放程度。一般各国对政府信息公开的对象都规定较宽。美国 1946 年制定的联邦行政程序法曾经规定为“有适当的、直接的利害关系人”才有信息公开请求权。但目前信息自由法对信息公开的请求权人在法律条款中使用“公众”一词。信息公开请求权适用于任何人，没有其他限制，法人等组织和外国人也在法律的适用范围以内。我国条例规定政府信息公开的权利主体为“公民、法人或者其他组织” ，没有其他任何限定。这种规定与美国大体相同，体

15、现了较高的立法水平。43 信息公开的范围与例外一般而言，政府部门在履行其职责的过程中所收集、产生、整理、加工、保存和传播的所有信息都属应公开的内容，除非法律有例外规定。确定信息公开范围是建立政府信息公开制度的基础和保障。由于制度不同，政府信息公开的范围确定存在较大差异。根据信息自由法的规定，美国的政府信息公开范围包括联邦政府行政部门所拥有的文件。行政部门包括内阁各部、军事部门、政府公司、政府控股公司、独立管制机构以及行政部门设立的其他公营部门。但信息自由法不适用于联邦选举产生的官员，包括总统、副总统、参议员、众议员，不适用于司法机关，不适用于私营企业、联邦政府的合同方或受资助方、私人组织、州政

16、府或地方政府。 信息自由法要求政府机关在联邦登记簿上公布 4 类信息8 ，也要求政府机关使公众能够查阅与复制 5 类信息9 。我国的条例第 9 条规定了行政机关应主动公开的信息范围；第 10 至 12 条规定各行政机关要按照第 9 条的要求，在其职责范围内确定主动公开政府信息的具体内容，并分别规定了其应当重点公开的政府信息。在政府信息公开的例外方面，美国信息自由法列举了 9 种不予公开的信息10 。其中对个人隐私的双重保护是美国政府信息公开制度的重要特色。我国条例分别在第 7 条、第 8 条、第 14 条对不予公开的政府信息进行了规定，充分借鉴了国外的规定。但与美国的情况相比较，由于我国配套法律制度不完善，对不予公开的范围的界定比较困难。44 信息公开的方式和程序政府信息公开的方式指作为政府信息公开的义务主体的行政部门依法向公众公开政府信息的形式