《行政规划的司法审查.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《行政规划的司法审查.doc（18页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、行政规划的司法审查行政规划的司法审查在现代西方法治原则下,行政法治是通过对行政权力的法律约束和监督来实现的。1(P77)这一规律对我国的法治实践同样适用。行政规划作为一种特殊的行政权力运行方式,同样也应接受依法行政原则的约束。实现对行政规划的司法审查,是保障行政规划权力在法治的轨道内运行的重要前提。一、司法审查在规制行政规划中的作用(一)规制行政规划的必要性行政法治要求将行政主体的裁量权控制在一定的范围内。而运用法律手段对行政规划过程予以规范和控制,也是建设社会主义法治国家与构建和谐社会的必然要求。第一,规制行政规划,是维护行政相对人合法权益的需要。 “法治的核心最终会涉及政府的权力和个人权利
2、的关系问题。 ”2(P30)控制行政主体的权力、维护行政相对人的权利,是行政法的核心目标。行政规划作为一种具有显着辐射效果的行政活动方式,通常都会直接或间接地影响相对人的财产权益,有些场合甚至是重大和长期的影响。因而,控制行政规划权力的运用,使其在法律的范围内运行,是维护和促进行政相对人合法权益的必然要求。第二,规制行政规划,是维护公共利益的需要。行政的运行过程,是一种对公共利益予以集合和分配的过程。公共利益需要通过个人利益予以集合。3(P1)行政主体在集合、维护和分配公共利益的过程中,必然要与行政相对人之间发生各种复杂的利益关系。行政主体虽然是公共利益的代表者,但公共利益是一个不确定法律概念
3、,“公益是一个不确定多数人的利益。这个不确定的多数受益人也就符合公共(公众、社会大众 Publikum)的意义。 ”4(P186)行政主体的行为是否代表公共利益,在实践中经常会受到拷问。因为行政主体所追求的利益可能与公共利益相背离,甚至以维护公共利益之名而行追求私利之实。因而,必须对牵涉广泛利益主体的行政规划权力,特别是行政规划中广泛存在的裁量权予以限制。第三,规制行政规划,是推动行政法治进程的需要。通过各个单行立法来控制行政主体不同的行政活动方式,是我国行政法治发展进程中的一个典型特征。例如我国的 行政处罚法 行政许可法,以及正在制定的行政强制法为例证。但是,由于行政活动类型繁多,针对每一种
4、行政活动方式进行单行立法是一项非常浩大的工程。而且在目前关于行政规划的法律控制机制尚不成熟的情况下,针对行政规划进行单行立法似乎操之过急。由于 “行政法主要就是行政程序”5(P32),因此,由将来的 行政程序法对行政规划的适用范围、程序等进行规定、实现行政规划的法治化,更为实际可行。(二)司法审查是规制行政规划的重要方式行政规划领域存在普遍而宽泛的裁量权,使得对行政规划的规制尤为不易。对行政规划的规制,必须选择有效的方式和路径。对行政规划予以规制,主要有以下方式:第一,法律原则的规制。在规制具体行政行为方面,行政法的基本原则具有举足轻重的作用,因为法律原则不仅可以指导行政机关合理行政,而且可以
5、作为司法裁判的依据。“将法律原则引入法律体系之中,既是为补成文规则之不足的需要,也是为限制自由裁量权之需要;它既为司法能动性提供了依据,也为司法能动性界定了合理的范围。 ”6(P279)除应遵守行政法的基本原则外,行政主体在行政规划的过程中还应遵守一些特定的原则,这些特定的原则对于规制行政规划同样具有不可小觑的作用。第二,实体法的规制。在现代法治体系下,行政权力只能来源于法律,法律授予的权力才具有正当性。行政规划权力同样如此。对行政规划权力的控制,首先即依赖于实体法控制。 “所谓实体法控制,即对行政机关制定行政规划权力的来源和制定行政规划的空间进行控制。 ”7(P9)在行政规划实践中,由于不同
6、的行政主体之间制定行政规划的权力界限并不清晰,因而如何协调彼此之间的关系,是在规划决策过程中经常遇到的一个难题。而有效的解决方法只能是通过立法明确规定行政规划的权力范围,即对行政规划予以实体法规制。第三,程序法的规制。虽然实体授权规则不可或缺,但是行政程序在规制行政规划方面则具有更为重要的作用。因为,“现代行政法治的核心机制是行政程序法律制度。 ”2(P32)此外,行政权力的扩张也使得程序在规制行政权力方面的作用日益强化,“程序的规则所以重要,正是因为在实体法上不得不给予行政机关巨大权力的缘故。 ”8(P152)通过行政程序对权力的行使进行事前和事中的监督和平衡,防止行政权的滥用,促进行政权行
7、使的效率,平衡行政权和相对方权利之间的关系,保障相对方的合法权益,已成为现代行政法的一个重要特征。2(P28)行政规划的专业性、技术性特点决定了对其予以实体法规制存在着一定的难度,实体法规制并不能确保行政主体不滥用行政规划权,因此,行政规划的程序规制就显得尤为重要。相对人参与、行政公开、听证等程序制度就成为规制行政主体的行政规划裁量权的必然选择。第四,司法审查的规制。 “有权利必有救济”,这是现代行政法治的基本要求。行政规划能否纳入救济制度的范围之中,对于行政规划的规制效果而言具有很大的影响。如果行政规划被排除在救济制度之外,那么行政相对人的正当利益诉求在受到行政规划行为侵害时,就不能得到充分
8、有效的保护,行政主体也会因为缺少有效的监督机制而更易滥用行政规划权力。如果将行政规划纳入救济制度的范围,行政主体滥用权力的可能性就会大大降低。当然,这一切是建立在救济论行政规划的司法审查制度的有效性基础上的。总之,建立有效的救济制度,是规制行政规划权力所不可或缺的。二、关于行政规划可诉性的争论关于行政规划是否可诉的问题,无论是在德国、日本、我国台湾地区还是我国大陆地区,关于行政规划的可诉性问题都存在广泛的争议,主要原因即在于行政规划行为定性的困难。 “行政法计划的法律救济取决于其表现形式。一旦其法律形式被法律规定或者得到明确,法律救济的途径和种类也就相应地得以确定。 ”9(P185)所以,如果
9、不能准确界定行政规划行为的属性,就无法解决其可诉性的问题。在德国,关于行政规划的可诉性问题曾存在对立的见解,但随着联邦行政程序法的颁布以及司法实务的发展,此类争议目前已不复存在。目前德国的通说认为,计划确定裁决属于权利形成性的行政行为。9(P258)据此,对行政规划的确定裁决提起诉讼在德国已无异议。但是需要说明的是,在德国只能针对计划确定裁决才能提起诉讼,对于一般的、未经过计划确定裁决的规划,则不能提起行政诉讼。在我国台湾地区,公法学界继受了德国的主流观点,均认为计划确定裁决属于权利形成性的行政行为,应当允许对其提起行政诉讼。但台湾司法部门对于“计划变动”能否接受司法审查的态度,则经历了一个发
10、展变化的过程。台湾司法部门最初否认对行政规划变动的诉讼救济。如台湾行政法院 1971 年判字第 738 号判决认为,“行政官署本于行政权作用,公告实施一种计划,对于一般不特定之规定,而非个别具体之处置,自不得认为行政处分而对之提起诉愿”,而 1976 年裁字第 103 号裁定则重申了这一观点。直到 1979年,“司法院大法官会议解释”才对这一观点作了一定程度的修正,认为“主管机关变更都市计划,系公法上之的一方行政行为,如直接限制一定区域内人民之权利、利益或增加其负担,即具有行政处分之性质,其因而致特定人或可得确定之多数人之权益遭受不当或违法之损害者,自应许其提起诉愿或行政诉讼以资救济” 。1但
11、是,这种做法受到学界质疑,如台湾学者林明锵认为,将计划变更行为认定为行政处分是与计划本质原属一般性、抽象性之特质不尽符合的,正确之策应是催促立法者制定一套保护权利直接受影响者之法律机制,如程序参与透明、理性的公开程序和依法计划等。10(P466-467)在日本,理论界与实务界关于行政规划的可诉性存在较大分歧。学界一般认为,“具体的事业实施计划实质上决定着有利害关系者将来的权利义务关系,并且,若公共事业的实施有非法的地方,早期纠正违法行为,合法的实施有关事业,无论是对事业主来说,还是对于国民来说,都是有百利而无一害的。 ”所以,“大多数日本学者认为,也许还不能对承认抽象的基本计划提起诉讼。但是,
12、当怀疑具体的事业实施计划有违法性质时,应该允许提起诉讼,以谋求阶段性疑问的排除,然后再重新开始公共事业的实施。 ”11(P563)但是日本司法界的态度则显得相对保守。法院的判例长期以来坚持认为即使是拘束性的计划也不具有处分性。最高法院否定了作为拘束性计划即土地规划事业的计划的处分性,认为“该计划不过是事业的一种蓝图,以公告事业计划对国民加以限制,仅停留在法律赋予计划的一种附带性效果,而不是对特定个人的具体处分。因此,争讼该计划自体,缺乏争讼的成熟性乃至具体的案件性。 ”12(P57)然而,最近的判例虽然是极为限定的,但也出现了承认行政计划具有处分性的倾向。因而,在日本司法实务界,逐步将行政规划
13、纳入行政诉讼受案范围是一个基本趋势。在我国大陆地区关于行政规划是否可诉的问题并未引起很大的争议,学界普遍认为在现行的行政诉讼体制下,行政规划难以纳入司法监控的领地。究其原因,一是行政规划被界定为抽象行政行为而不能将其列入行政诉讼的受案范围;二是行政规划可能由于尚未对行政相对人造成实际损害而被排除在受案范围之外。也有学者认为,“对行政计划制定行为本身提起诉讼,还缺乏相关的法律依据,除了没有德国法上的计划确定程序制度之外,主要障碍还在于行政计划程序性规定的缺乏。 ”13(P144)但是,也有学者对行政规划不能纳入行政诉讼的受案范围提出了质疑,认为“尽管诸多行政计划看似针对不特定多数人,事项具有综合
14、性,不直接针对当事人的权利义务进行规定,但不得不承认,由于相当多数的行政计划,特别是指令性计划(拘束性计划)事实上对特定范围的人已经造成实际权益的影响,并且由于计划的制定和变更而权益受损,因此,不能单纯依据行政计划的形式是否为抽象行政行为来决定可诉性,而应当从信赖保护的角度,结合行政计划的具体情况进行分析” 。14(P180-181)三、行政规划的可诉性分析(一)将行政规划纳入司法审查的决定性因素从前述的争议中不难发现,行政规划是否可诉的关键在于以下几个方面:第一,行为的性质,即是否为具体行政行为,是否具有对权利义务的处分性;第二,是否成熟,既是否达到了合适由法院受理的阶段。成熟原则是指行政程
15、序必须发展到适宜由法院处理的阶段,即已经达到成熟的程序,才能允许司法审查。通常假定行政程序达到最后阶段才算成熟。15(P642)在我国,要将行政规划纳入现有的司法救济体制中,同样要解决以上两个方面的问题。其实,成熟原则虽然是判断法院审查行政主体行为的时间标准,但我国行政诉讼法的“受案范围”实际上也包括了这一标准,即从行政过程的角度来看,只能对行政过程的最后一个阶段提出诉讼,而不能对行政过程完成前的“阶段性行为”提出诉讼。对“阶段性行为”不能提起诉讼的理由是其不符合成熟原则。因而,是否成熟实际上也是判断一个行为是否属于具体行政行为的一个标准。其与处分性一起共同构成了判断一个行为是否为具体行政行为
16、的标准。具有处分性是判断具体行政行为的内容标准,而成熟性则是时间标准。总之,关于行政规划是否可诉的问题,即表现为行政规划是否属于具体行政行为的问题。(二)行政规划的行为性质如何认定?根据我国行政诉讼法的有关规定,我国行政诉讼的受案范围为“具体行政行为” 。亦即只有证明行政规划属于具体行政行为,才能将其纳入现行的司法救济体制之中。一般认为,行政行为是享有行政权能的组织或个人运用行政权对行政相对人所作的法律行为。16(P176)行政行为的成立包括四项要件:行政权能的存在、行政权的实际运用、法律效果的存在和表示行为的存在。17(P174-176)行政规划符合行政权能、行政权的实际运用以及表示行为这三个要件应无疑义,而法律效果的存在是指行为具有处分性,因而对行政规划性质的争议点集中在行政规划是否具有处分性或者是否为最终处分这一问题之上。法律效果或法律意义,是指主体通过意志所设定、变更或消灭的某种权利义务关系及所期望取得的法律保护。3(P178-179)法律效果是主观与客观的统
