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1、基础设施建设PPP模式,基础设施的含义 要说明什么是基础设施，可以借助世界银行1994世界发展报告为发展提供基础设施的概念基础设施可以分为两大类：一类是经济基础设施，即永久性工程构筑、设备、设施和它们所提供的为居民所用和用于经济生产的服务，包括公用事业、公共工程以及其他交通部门。另一类是社会基础设施，通常包括文教、医疗保健等。,工程建设项目的投资来源举例,经营性,准经营性,非经营性,垄断性,垄断竞争性,竞争性,政府主导，吸引社会投资者参与。,市场化招商，完全由社会资本投资并经营。,政府投资并经营，或者由社会投资，政府回购。,政府投资，或者向社会招募赞助。,政府参与，引导社会资金共同投资。,1.
2、 PPP的概念,PPP是英文“Public-Private Partnerships“的简写，中文直译为“公私合伙制“，简言之指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史，但PPP术语的出现不过是近十年的事情，在此之前人们广为使用的术语是Concession、BOT、PFI等。,PPP本身是一个意义非常宽泛的概念，加之意识形态的不同，要想使世界各国对PPP的确切内涵达成共识是非常困难的。德国学者 Norbert Portz 甚至认为“试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含
3、义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根据不同的案例来确定“。,广义PPP可以分为外包、特许经营和私有化三大类，其中： 1. 外包类PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小。,2. 特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者
4、之间的平衡关系，因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。,通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。,3. 私有化类PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。,SC:服务协议 OMC:运营和维护
5、协议 LBO:租赁-建设-运营 BTO:建设-转移-运营 BOT:建设-运营-转移 WA:扩建后经营整体工程并转移(Wraparound Addition) BBO:购买-建设-运营 BOOT:建设-运营-拥有-转移 BOO:建设-拥有-经营,PROJECTS,Public Money,Private Money,0%,100%,0%,100%,Public Private Partnerships The Finance Diagonal,SCBA+ FA+,SCBA+ FA-,SCBA- FA+,SCBA- FA-,Private Sector Approval,Increased Pla
6、nning Control Needed,Social Sector Approval,PPP Needed,Not Viable,SCBA= Social Cost Benefit Analysis FA= Financial Analysis,Reasonable Financing Strategy,Financial Engineering,Public,Private,Direct,Indirect,Equity,Risk,Debt,Mezzanine,Equity,2. PPP的发展历程,鉴于传统模式在提供公共服务上存在的弊端，1992年，为了提升基础设施水平，解决公共服务的资金匮
7、乏和公共部门缺少有效性和资金效率等问题。英国当时的财政大臣肯尼斯克拉克首次提出PPP的概念。并于1993年11月出版了手册(新突破)，其副标题是“面向公共部门和私人部门之间的新型伙伴关系”。从此废除了最初严格限制私营资本进入公共领域融资的规定。为私营部门参与政府融资消除了政策和法律的限制。,在过去十多年中，英国政府通过改革向公众提供公共服务的方式，利用由私人投资的商业服务公司或机构在金融、设计、管理等方面的技术和经验，为公共领域提供更好的服务。PPP模式已经不同程度地应用在交通、教育、监狱和医疗等领域，甚至在国防建设上也采用PPP模式。从项目构成来看，交通项目占25，医疗项目占20，教育项目占
8、15，国防项目占15，其他项目占25，包括监狱、环境、IT、休闲等。,英国75的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量的要求，可节省17%的资金。80的工程项目按规定工期完成，常规招标项目按期完成的只有30；20未按期完成的、拖延时间最长没有超过4个月。同时80的工程投资均在预算之内，一般传统招标方式只能达到25；20超过预算的是因为政府提出调整工程方案。,PPP模式出现后受到公共部门和私营部门的欢迎，在世界许多国家得到广泛的应用。智利于1994年引进PPP模式，至今已完成交通、机场、监狱等36个项目，投资额60亿美元。巴西于2004年12月通过(公私合营PPP模式)法案，以法律
9、的形式对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同做出具体的规定。巴西已经列入20042007年4年发展规划中的23公路、铁路、港口和灌溉工程将作为PPP模式的首批招标项目，总投资130.67亿雷亚尔。,2000年悉尼奥运会主体育场奥林匹克体育场采用PPP模式建设，通过国际招标选择中标人负责体育场的设计、投融资和建设。同时政府给予资金上的支持。法国巴黎为1998年世界杯足球赛建设的法兰西体育场也采用了PPP模式，总投资36600万欧元，国家投资为19100万欧元，其余通过招标由中标人负责筹集。,2002年至2003年，北京市采用项目法人招标的方式，通过国际招标确定8个奥运场馆及附属
10、设施的业主“由业主负责项目的投融资、设计、建设和运营。社会投资已占到奥运场馆项目投资的一半以上。,中国自1984 年由香港和合公司以BOT 方式成功运作深圳沙角B 电厂以来，由于BOT 可以减轻政府财政压力、拓宽资金来源、提高管理效率和水平、引进先进管理水平和服务理念、加快基础设施的建设等诸多优势，使得中国政府对于以BOT 模式进行基础设施建设倍加青睐。,同时由于中国各地方政府对于吸引外资的迫切需要，以电厂和水厂为主要投资对象的、以外商为投资主体的第一次BOT 投资浪潮在上个世纪90 年代中期达到顶峰，其中最具代表性的项目是广西来宾B 电厂，该电厂是中国第一个由国家批准的、国际公开竞标的BOT
11、 项目，也是中国第一个允许外国投资者拥有100%股权的电厂项目，现已成为中国BOT 项目的典范。,随着2003 年10 月1 日开始实施的“北京市城市基础设施特许经营办法”和建设部于2004 年5 月1 日开始实施的市政公用事业特许经营管理办法，该融资模式进一步得到广泛应用，仅在北京，约30 多个奥运场馆中的半数，以及到2008 年总投资达2300 多亿的基础设施项目中的大多数，都将以项目法人招标(特许经营)的方式进行。,2003 年中奥运主体(“鸟巢”)体育场项目、2004 年底北京亦庄天然气项目和2005 年初北京地铁5 号线和北苑污水处理厂项目的以特许经营方式发包就是佐证。,2005 年
12、2 月24 日新华社受权全文播发的国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见更是强调允许非公有资本进入电力、电信、铁路、民航、石油等垄断行业，加快完善政府特许经营制度，支持非公有资本参与各类公用事业和基础设施的投资、建设和运营。最近各地许多BOT 项目的签约和开展表明，新一轮BOT 投资浪潮已经在中国再次开始。,3. 存在的障碍(以BOT为例),虽然BOT 方式在中国的应用取得了一定的成功，但由于没有成熟的BOT 理论或规范的做法，或由于其涉及学科和领域较多，在实际运作过程中所面临的问题也相当繁多和复杂，加之BOT 项目时间长、投资大、风险也大，特别是中国政府缺乏相应的经验和
13、法律法规等等原因，导致了BOT 在中国应用中出现了不少的问题，主要有以下几个方面：,由于中国地方政府缺乏运作BOT 项目的知识和经验，出于吸引外资的目的，给BOT 项目的外商做出过多的承诺，一方面加大了政府自身的风险，另一方面必然导致政府巨大的履约成本。从外商的角度而言，政府不守信用的风险也随之变得较大，一旦政府不守承诺如拒绝按承诺的购买量和购买价格兑现合同，则外商不可能实现其投资回报，造成了中国政府信用风险的发生。,由于中国政府在BOT 项目实际运作上经验的缺乏，出现了不少暴利项目。对政府而言，属于其决策的严重失误，增加了政府的舆论压力和政治风险；对投资商而言，则损害了其形象，不利于其在中国
14、的长期发展和BOT 项目的再投资。,中国某些地方政府官员出于自身政绩的考虑和短期的利益，做出与中央政策与长远利益不相符的决策，导致了BOT项目的失败。由于中国的特殊国情和政制，而外商对这些特殊性可能不太了解，在这种情况下签订BOT 项目特许权协议并得到地方政府或某些官员的承诺与保证，政治或信用风险极大，一旦中央发现或地方政府换届，则此类向项目必然属于清理的对象，在这种情况下，外商不可能成功地运营BOT项目并取得预期的投资回报。,中央政府宏观经济政策的调整及对投资和市场的干预，使得不少已开始运营的BOT项目面临着失败的风险。例如，1998-2000年增发的3600亿基本建设国债的投入和中央政府的
15、“强电政策”及电力市场体制改革等等，都使得外商投资的BOT项目面临着与项目可行性分析时差距极大的现实宏观经济现状，造成能顺利运营的项目不多。,外商过度迷信于地方政府的承诺，尤其是口头承诺，对项目的回报有着过高的期望。项目的投资决策不是基于科学合理的可行性分析和回报率预测，而是片面基于政府对回报率的保证。在政府缺钱、投资者缺项目的情况下，双方更有可能达成这种政府保证高回报率的特许权协议，而在实际情况中缺少可行性的，最终必然导致项目的失败。,BOT项目的成功建设与运营离不开政府部门的配合与协助，而政府官员的腐败总与之相关。由于基层政府和个别职能部门的腐败风气，吃拿卡要现象严重，造成外商的“协调”成
16、本太高，此外，项目公司花在公关上的时间和费用都要占到相当大的比例，严重影响项目公司的管理效率和运营利润。,中国缺乏统一的全国性的BOT法律，各个地方在处理与外商BOT项目相关的问题中基本上各自为政和不规范，也使项目公司承担着较大的学习成本和较长的适应时间，同时面对着较大的法律风险。,在BOT 项目的招标活动中，存在着招标主体和招标文件不规范的现象，存在着黑箱操作的可能与风险，这些都不利于BOT项目的正常开展和发展，最终损害了中国的利益。,该电厂于上世纪90 年代中期由原国家计委批准立项，装机容量235万千瓦，总投资7亿美元，共有4家跨国公司或联合体参与了公开竞标，评标委员会根据评标规则，从4家投标者中挑选了西方某跨国能源投资公司为中标人，其低廉的电价和合理的调价机制特别获得了评委的青睐，而且中标人具有丰富的电力投资国际经验，在中国也有不少以BOT方式运作的电厂项目。据此，项目所在地省政府与该公司签订了特许权协议。政府方面与中标人都本着极大的诚意和积极的态度积极推进项目前期工作，双方互相理解和信任，合作关系良好，并已就项目的融资安排、风险分担、燃料供应、电量发售、综合电价等关键问题达成了共识，总之，项目前期进展良好。,
