教学案例1：美国政府预算

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1、 十九世纪末二十世纪初在美国历史上被称 为“进步时代”，美国现代预算制度就是在这个 时期建立的。在此之前的美国预算，只不过是 一堆杂乱无章的事后报账单。对政府某部门的 拨款只是一个总数，没有支出分类，也没有明 细科目，既不准确，更谈不上完整。每个部门 自己争取资金，自己掌握支出。一级政府并没 有一份详细和统一的预算。美国虽然号称民主 ，但民众和议会都无法对政府及其各部门进行 有效的监督，贪赃枉法及腐败现象屡禁不绝。人们对腐败的厌恶和愤怒成了改革的动力。美国当时的 预算改革者指出，预算问题绝不仅仅是个无关紧要的数 字汇总问题，而是关系到民主制度是否名副其实的大问 题。没有预算的政府是“看不见的政

2、府”，而“看不见的政 府”必然是“不负责任的政府”，“不负责任的政府”不可能 是民主的政府。预算改革的目的就是建立现代预算制度 ，把“看不见的政府”变成“看得见的政府”。现代预算制 度就成为一种对政府和官员“非暴力的制度控制方法”。美国现代预算制度的主要内容美国现代预算制度的内容主要包括以下几层涵义： 第一，它是一个关于政府未来支出的计划，而不是事后的报账。 第二，它是一个完整统一的计划，包括政府所有部门的支出。 第三，它是一个详细的计划，要列举所有项目的支出，并对它们进行分类 。 第四，对每项支出都要说明其理由，以便对支出的轻重缓急加以区别。 第五，这个计划必须对政府的行为具有约束力，即没有

3、列支项目不能办理 支出，列支的资金不得挪作他用。 第六，这个计划必须得到权力机关和议会的批准，并接受其监督。 第七，为了方便民众监督，预算内容和预算过程必须透明。美国现代预算制度最早在1908年从纽约开始实施 ，随后的几年，预算制度不断完善并很快在各州推开 来，最终于1921年随美国国会“预算与会计法”的通 过在全国实施。美国现代预算制度的建立，对美国后 来的政治发展产生了巨大的影，它将各级政府行为的 活动细节第一次展现在阳光下，有效地遏制了腐败的 势头，改善了政府与民众的关系，人们普遍认为，罗 斯福的“新政”挽救了美国的资本主义。但是，如果没 有现代预算制度的建立，即使罗斯福有实行“新政”的

4、 愿望，分散而低效的体制完全可能使他无功而返。联邦政府预算周期可以划分为以下阶段: 1.预算草案的编制, 2.国会审议、批准预算草案, 3.预算执行和对预算执行情况的审核、监督。在这一过程中, 以总统为首的行政部门和国会所代表的立法部门在联邦政府预算中均发挥着十分重要的作用。其中, 作为整个联邦政府预算活动的基础环节, 预算草案编制工作在整个预算活动中占有十分重要的地位。一方面, 预算草案的合理编制可以影响到后续各环节能否顺利进行; 另一方面, 联邦预算编制所面对和处理的国家收支规模十分巨大且收支结构也较为复杂, 因此, 科学有效的编制方法必将对整个联邦政府财政支出的效率产生直接而深远的影响。

5、始于克林顿政府时期的“新绩效预算改革”更是取得了良好的效果。所 谓新绩效预算, 即要求政府部门按照所完成的职能将预算建立在可衡 量的绩效基础之上, 把市场经济的一些基本理念融入公共管理之中, 从而有效降低政府提供公共物品的成本, 提高财政支出效率。实践证 明, 克林顿政府推出的新绩效预算改革不仅使联邦政府自1998 财政 年度实现预算收支平衡,并在此后连续3 年出现财政盈余, 有效地遏 制了联邦政府支出扩张趋势。进入21 世纪, 乔治W布什入主白宫 后, 也提出要建立一个“积极的, 但应该受到限制的政府”, 并着手改 革他的预算活动和预算方式, 其实质就是借助信息技术推行绩效预算 。程序与方法

6、美国联邦政府预算按照财政年度进行, 根据1977 年通过的预算改 革法(Budget Reform Act) , 预算年度为每年的10 月1 日至次 年的9 月30 日。同时,美国实行收支两条线的预算编制制度, 即预算 支出和预算收入分别由不同的政府行政部门编制。其中预算收入的编 制由财政部负责, 而预算支出的编制则由预算局(OMB) 负责。以2005 财政年度预算编制为例：2003 年春, 财政部即开始着手编制2005 财政年度的收入计划。一 般方法是在上一财年实际收入金额的基础上, 根据政府有关部门掌握 的各种经济统计资料和预测, 结合新财年政府的施政方针, 按税种估 算该财年的收入水平。

7、这项工作在2003 年的11 12 月之间完成, 随后即将预算收入报告提交给总统。同时, 由各政府部门的预算财务 机构在部门范围内综合所属单位的经费需要编制本部门的预算开支计 划, 并报送OMB。OMB 据此形成一个预算草案, 提交总统。总统根 据这个草案和财政部、总统经济顾问委员会、联邦储备委员会等部门 提供的财政收入、经济发展前景预测和货币、汇率等资料, 并结合对 以前的预算执行效果的分析, 制定出2005 财政年度政府预算的基本 框架。该框架不仅大体反映了未来政府财政政策的基本取向、财政预 算原则, 而且阐释了总统对政府在社会经济中的作用的观点, 以及按 照重要性、紧迫性程度对各类预算项

8、目做出优先顺序安排等。接下来 , 根据总统的预算原则和优先顺序安排, OMB 的负责人要在各政府 部门呈报的概算基础上, 与各政府部门共同商议, 确定较为具体的支 出要求, 并对下一财政年度及以后4 年的各部门资金要求进行规划。OMB 由4 个资源、项目管理办公室组成, 它们分别负责管理 (按照支出性质划分的, 覆盖全部政府活动内容的) 预算开支中的自然 资源项目、国家安全项目、人力资源项目和一般政府项目。 就是说, 这些资源项目办公室要在各自相关的领域内, 负责预算的编 制、管理预算活动、制定进度计划, 并且负责解释相关的政策问题。 通常,OMB 会在编制年的7 月份颁布名为概算的编制与提交

9、的A - 11 号通知, 对各部门财政支出概算的形式、工作日程、文件内容 等做出相应的技术性规定, 提供涉及政府绩效与结果法案( GPRA) 如何实施的指导性说明。A - 11 号通知的内容十分详尽, 它 包含大量的细节指导、计算方法以及相关法律的辅助说明等。为了加 强对预算申报活动的管理, A - 11 通知一般还会制定一个时间表, 解 释各部门应该何时向OMB 提交预算申请, 以及各部门要在哪一时段 被OMB 通知前去进行关问题的陈述。 根据GPRA 的要求和OMB 发布的预算指导, 各政府部门在编制自己 预算时要分三个阶段主要做好如下工作: 第一, 根据战略计划编制年度绩效计划。根据GP

10、RA 的规定, OMB 要求预算建议在分析、规划、评估和预算的基础上综合提出。因此, 年度计划的制定必须与战略计划的目标相一致并能反映总统的优先顺 序安排。所谓战略目标是对某一机构在特定时期内所需履行职责的表 述。而战略计划就是指以数量化信息来描述的战略目标, 它是编制绩 效预算的基础。年度计划是指根据主要的职能制定的年度活动计划, 它包括年度的项目活动及绩效目标。在绩效预算中, 战略目标通过多 个年度项目的执行得以实现。第二, 根据绩效目标以金字塔形式逐层进行资源分派。OMB 在预 算指导中强调: “绩效预算在组织上类似目标金字塔, 最上层是战 财经科学2006/ 2 总215期海外观察11

11、9 略目标, 在这一框架 内, 各部门应按绩效目标的层次来分派资源, 资源应按完全成本来计 算。”这就要求各政府部门的年度预算必须在战略目标指导下, 按各 项目在各年度的产出目标计划进行财政资源配置。OMB 要求各机构 在进行资源配置时要涵盖: 延续性项目(包括在本财政年度需再次授 权的项目) 、应在本年度执行的已授权项目、因期满而在本年度减少 的项目以及其他法律规定的财务责任等。在对各项目进行年度财政资 源分配时又要根据项目的总资源约束, 按各年度的具体任务和目标, 考虑以往同类任务所需的人工、设备及效率, 并估计采用现行方案和 运用新技术的效率改善等情况来决定。在此, 财政资源配置的具体过

12、 程要求运用图形、表格和曲线分析等方法来支持或说明; 第三, 按年度资源需求量和相关规定进行资金预算。这里, 年度资金 预算成为各部门所需财政资源的货币表现。OMB 要求所有的资金预 算必须在其提供的经济假设的基础上进行。目前联邦政府的部门预算 中, 人员费用主要根据各类人员的国家工资规定, 并考虑雇用成本指 数和本地工资率来决定。资本预算主要根据资本的单位成本, 考虑价 格指数的变化情况来决定。 此外, OMB 还要求各机构提供相关项目的单位成本信息, 以反映产 生特定成果的项目的平均成本。这类成本应按照固定要素和可变要素 加以区分, 从而能更清晰地显示出边际成本信息。单位成本和边际成 本信

13、息的提供有助于OMB 在各相似项目之间进行效率比较, 并为各 机构预算资源的分配供了可信的基础。在以上工作基础上, 各政府部门根据项目、资源和基金账户分类, 列 出本部门的资金预算表(预算支出计划) , 而后提交给OMB。不过, 通 常情况下, 这个预算支出计划还要根据日后OMB 下达的支出上限, 对原先的开支计划进行调整。到2003 年秋季, 各政府部门就将调整 后的预算支出计划编写成各自部门的支出概算”, 再次上报给OMB。 在此期间, 总统、OMB、总统行政办公室的其他官员和政府各部门行 政长官, 不断就各自掌握的信息, 对经济发展的预期, 以及具体政策 设想等进行交流, 其目的是使未来

14、的政府预算在更好地平衡各方利益 条件下, 最大限度保证预算资源的配置效率和使之更具可行性。从2003 年秋季开始, OMB 对各部门提交的支出概算进行审核。首 先, 安排专职的审核员对部门概算进行初审, 必要时召集有关部门的 财务预算负责人汇报情况, 交流意见。有时, OMB 还会举行部门代 表的听证会, 通过行政预算听证会, 预算审查者与部门负责人可以进 行面对面的直接交, 审查人员就项目申请的相关情况提问, 各部门则 必须提供充分的预算申请的证据。其次, 由审核员对部门概算提出书 面审核意见, 在审核意见书中, 审核员将提醒OMB 官员注意值得研 究的问题。最后, 由各预算办公室负责人,

15、根据总统的意见来核定各 部门的年度财政预算。同时, 为了增强这一审核过程的客观性和科学 性, OMB 于2002年推出了项目评估等级工具, 试图对各政府部门的 支出项目进行系统、透明的评价, 从而将项目的绩效信息与预算结果 更为紧密地联系起来。PART 是以GPRA 为基础并将其具体化于预 算决策过程的工具, 他按照政府部门活动所对应的支出类别提供问卷 , 各部门根据其战略计划、年度绩效计划目标及执行情况对问卷中的 项目填写是与否(分别对应一定的分值) , 进而得出可以作为预算决策 依据的结果。其评估范围主要包括项目的设计和目的, 战略规划工作 , 管理情况以及它们是否为纳税人产生了积极的成果

16、等。在2005 财政年度的美国联邦预算中, OMB 选择了约三分之一的项 目进行PART 评估。其中, 商务部有14 个项目参与了PART 评估, 不 难看出, PART 评估结果为各个政府部门和OMB 的预算决策提供了 有意义的绩效信息, 并为识别项目的优势和劣势以增减项目开支提供 了科学的依据。这样, 经过严格的评估和审核过程, 大约在2003 年 11 月左右,OMB 将完成对各部门的开支计划审定工作, 汇总各部门 的概算, 经平衡后汇编形成综合性的行政预算草案, 于2003 年12 月 提交总统。在OMB 和财政部分别向总统提出预算支出和预算收入报告之后, 收 入和支出两条线合而为一, 总统则对收入和支出作最后的平衡工作和 进行预算决策。总统通常在OMB 主任帮助下, 对各种渠道的信息和 评估结果进行通盘考虑, 一方面要综合考察各项目对资源的需求情况 , 并根据其施政目标和政治需要在各政府部门之间合理地分配资源; 另一方面也要根据现实经济状况和对未来经济发展的预测, 在有关法 律约束下确定适当的总支出与总收入的规