发改委培训——投资项目管理体制

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1、投资项目管理体制、方法 及评价介绍国家发改委投资研究所 国家审计署投资审计司 住房与城乡建设部标准定额研究所 2010年8月目 录第一部分现行投资项目管理框架一、基本背景和主线第一，投资管理体制和理念： 确立企业在投资活动中的主体地位，落实企业投资自主权 谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险对企业、 对各级政府。 政府发挥两种作用维护社会公共利益的管理者和提高 社会公共福利的投资建设者对企业投资进行规划和行 业引导、外部管理和控制。 政府投资主要用于关系国家安全、公益性和公共基础设施 建设等领域。 能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。第二，投资项目管理制度和方法 针对不同的投资主体

2、实行不同的管理制度和方法审批 制、核准制和备案制，不同的投资主体采用不同的申报流 程。 根据中央和地方政府的事权划分确定更加合理的投资项目 管理权限中央政府投资除本级政权等建设外，主要安 排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响 的项目。二、三类项目管理制度审批制 适用对象：政府投资建设的项目使用财政性资金项目 管理依据：国务院关于投资体制改革的决定（国发 2004年20号），2004年7月16日 审批管理权限：原则上按照资金来源进行管理，即财权与 事权对应。但重大项目和限制类项目例外，地方政府投资 核准目录内的项目需报国家发改委会同有关部门审批或核 报国务院审批。核准制 适用对象：

3、重大项目和限制类项目 管理依据： 国务院关于投资体制改革的决定（国发 2004年20号），2004年7月16日；政府核准的投资项 目目录 核准管理权限：由“目录”确定，地方政府可自行划分各级 管理权限备案制 适用对象：审批和核准目录范围外的企业投资项目 管理依据： 国务院关于投资体制改革的决定（国发 2004年20号），2004年7月16日 管理办法： 国家发展改革委关于实行企业投资项目备案制指导意见 的通知（发改投资20042656号），2004年11月25日 项目各级管理权限：属地管理三、项目申报规范管理1、实行规范化管理相关政策 2007年5月28日，国家发改委颁布国家发展改革委关于 发

4、布项目申请报告通用文本的通知（发改投资 20071169号），对核准项目申请报告进行了规范，涉及 到内容和深度的要求。 国家发展改革委办公厅关于印发核准文件格式文本的通 知发改办投资20082369号 2、项目申请报告文件内容和格式要求 申报单位及项目概况 发展规划、产业政策和行业准入分析 资源开发及综合利用分析 节能方案分析 建设用地、征地拆迁及移民安置分析 环境和生态影响分析 经济影响分析 社会影响分析3、项目申请报告目的及特点 项目申请报告不是对项目可行性的研究，而是 在企业认为从企业自身角度看项目已经可行的 情况，回答政府关注的涉及公共利益的有关问 题； 目的是为了获得政府的许可。4、

5、项目前期管理责任主体和职能划分 投资主管部门：牵头作用、组织协调、综合平衡审批 、核准、备案 城乡规划部门：项目选址 国土资源部门：土地利用、资源开发 环境保护部门：环境保护 建设部门：施工许可 统计部门：信息统计和管理 各个相关管理部门分兵把守，从不同的角度 对投资项目进行必要的管理5、项目前期管理工作程序按照现行规定，各级发展改革委是政府投资主管部门，牵头负责投资项目的前期管理工作，城乡规划、国土资源、环境保护、建设和统计等部门均在项目前期管理中发挥作用。不同的项目在三类项目审批制度要求下，其前期管理工作的先后流程有较大的差异。四、投资项目前期管理的操作要点第一，投资项目实施所需条件，包括

6、： （1）符合国家产业政策、发展建设规划、土地供应政策和 市场准入标准；（2）已经完成审批、核准或备案手续；（3）规划区内的项目选址和布局必须符合城乡规划，并依 照城乡规划法的有关规定办理相关规划许可手续；（4）需要申请使用土地的项目必须依法取得用地批准手续 ，并已经签订国有土地有偿使用合同或取得国有土地划拨 决定书；（5）已经按照建设项目环境影响评价分类管理、分级审批 的规定完成环境影响评价审批；（6）已经按照规定完成固定资产投资项目节能评估和审查 ；（7）建筑工程开工前，建设单位依照建筑法的有关规定， 已经取得施工许可证或者开工报告，并采取保证建设项目 工程质量安全的具体措施；（8）符合国

7、家法律法规的其他相关要求。第二，投资项目前期管理的联动机制（1）各级发展改革、城乡规划、国土资源、环境保护、建 设和统计等部门要加强沟通，密切配合，明确工作程序和 责任，建立新开工项目管理联动机制各相关部门各司 其职，分兵把守； （2）不同性质的项目执行不同的管理程序和申报流程；实行审批制的政府投资项目：发展改革等项目审批部门项目建议书审批城乡规划、国土资源和环境保护部门规划选址、用地 预审和环境影响评价审批发展改革等项目审批部门可行性研究报告审批，并附 相关审批文件城乡规划、国土资源部门规划许可、正式用地手续建设主管部门开工许可实行核准制的企业投资项目： 城乡规划、国土资源和环境保护部门规划

8、选址、用地 预审和环评审批 发展改革等项目核准部门项目申请报告，并附相关审 批文件 城乡规划、国土资源部门规划许可正式用地手续 建设主管部门开工许可实行备案制的企业投资项目：发展改革等备案管理部门备案 城乡规划、国土资源和环境保护部门规划选址、用地 和环评审批 建设主管部门开工许可（3）各级发展改革等项目审批（核准、备案）部门和城乡 规划、国土资源、环境保护、建设等部门都要严格遵守上 述程序和规定，加强相互衔接，确保各个工作环节按规定 程序进行环环相扣第三，项目统计和信息管理各级发展改革、城乡规划、国土资源、环境保护、建设等 部门完善信息系统，并建立信息互通制度，将各自办 理的项目管理文件相互

9、送达，同时抄送同级统计部门统计部门加强统计检查，及时将统计信息抄送同级各 相关部门各部门之间利用网络信息技术，逐步建立新开工项目 信息共享平台，及时交换项目信息，实现资源共享各级发展改革部门在信息互通制度的基础上，为总投 资5000万元以上的拟建项目建立管理档案，包括项目基本 情况、有关手续办理情况（文件名称和文号）等内容，定 期向上级发展改革部门报送项目信息重大项目信息库 ，为未来进行准备第二部分各类投资项目的审批、核准及备案管理程序19如何确定项目申报管理要求？实践中，项目申报工作面临如下问题： 一个项目应当如何进行申报？ 适用每一种管理方式和程序要求？ 哪一级政府部门拥有管理权限？ 上级

10、政府管理，下级政府做什么？确定项目管理要求的标准第一，确定投资主体政府投资主体审批制分级审批，财权与事权对应统一 非政府（企业）投资主体核准或备案在核准目录范围内吗？ 是，核准（分级）；否，备案（属地） 企业投资主体国内企业还是外商企业国内企业核准或备案， 外商核准（分级）第二，确定投资项目所在地点投资项目在国内国内投资项目管理属地管理 投资项目在境外境外投资项目管理分级核准 当地主体功能规划是否有约束和限制？第三，确定项目所处行业相关规划的要求是什么？ 产业政策的要求是什么？ 行业准入的标准是什么？ 土地管理的要求是什么？ 环境保护的要求是什么？ 资源开发利用的要求是什么？ 节能减排的要求是

11、什么？ 国家是否有专项资金支持？ 项目地区是否有优惠政策支持？第四，不能绕开地方各级政府审批、核准过程中，下级政府投资主管部门必须出具相关审核意见。 但备案无需多重审核。23政府对投资项目的 管理重点和方式24一、政府审查项目重点关注的内容 在新的投资体制下，对于不同类型的投资 项目，政府审查的重点不同，以改变过去 那种不分投资主体、不分资金来源，采用 统一审批模式的做法。 对于企业投资项目，政府部门将其定位为 公共利益的维护者、社会事务的管理者， 从公共性、外部性的角度进行审查； 对于政府投资项目，政府部门具有双重角 色，一方面是社会事务的管理者，另一方 面又是资金的提供者，对项目审查的内容

12、 应比企业投资项目更广。251、政府部门重点关注事项：发展规划、产业政策和行业准入 资源开发、资源节约和综合利用 节能方案 建设用地； 征地拆迁和移民安置； 环境和生态影响； 经济影响； 社会影响； 自主创新能力； 设备国产化；26产业及经济安全影响； 公共安全影响； 消防保障措施； 地震、地质灾害影响； 生产安全； 军事安全影响； 循环经济问题； 资源供应安全； 水土保持； 项目用海影响； 自然及文化遗产影响； 压覆矿床及文物；27防洪、通航安全影响； 生态自然修复； 项目的社会需求和市场可接受性； 政府投资项目建设方案是否合理； 政府投资项目建设配套条件是否具备； 政府投资估算和资金筹措方

13、案是否合理； 政府投资项目的盈利能力、债务清偿能力 ； 项目对公共财政的影响； 项目实施方案（包括政府出资人代表、项 目法人机构及管理模式、项目招标方案、 政府项目的代建方案等）； 风险及规避措施分析。28 政府部门对上述事项的关注，通过以下方 式来实现： 间接管理方式。即通过制定和完善有关政 策法规，并加强执法检查，确保项目业主 单位按照政府意图来实施项目，这是我国 行政体制及政府投资体制改革继续努力的 方向； 行政许可审查，包括对投资项目的审批、 核准和备案。这是目前我国对投资项目进 行管理的主导方式。2、政府管理和审查项目的方式29 行政许可审查，通过三种渠道来完成： 地方政府职能部门的

14、审查。按照属地管理的原则 ，由项目所在地的相关政府职能部门层层审查， 并上报到最终有决定权的部门做出最终审核。 行业部门的前置性审查。各行业职能部门对特定 事项进行审查。如环保部门对环评文件进行审批 ，水利部门对水土保持论证报告进行审查；国土 资源部门对项目用地进行预审；城乡建设主管部 门对选址规划进行审查等等。 对于完成行业职能部门前置性审查及地方政府审 查的项目，最终报送投资主管部门进行项目最终 审查，以便决定是否予以投资建设的行政许可。30 投资主管部门对投资项目的管理分别实行审批、 核准和备案的管理方式。 对于政府直接投资和资本金注入的政府投资项目 ，实行审批制，对项目建议书、可行性研

15、究报告 、开工报告进行审批。 对于不使用政府直接投资和资本金注入的企业投 资项目，若属于政府核准的投资项目目录范 围内，实行核准制，对项目申请报告进行核准； 对于不使用政府直接投资和资本金注入的企业投 资项目，若不属于政府核准的投资项目目录 范围内，实行备案制，一般需要进行网上备案； 对于申请政府投资补助及贷款贴息的项目，应对“ 资金申请报告”进行审批。31政府直接投资和资本金 注入项目的报批和审核321、政府投资方式直接投资：对于政府投资占主导地位的公 益事业、政权基础设施和公共基础设施项 目，采用直接投资的方式，通过拨款无偿 投入。 资本金注入：根据实际需要政府参与投资 的经营性项目，可以采用资本金注入方式 。投资形成的股权或资产，由国家授权经 营机构依法行使出资人权利。33投资补助：根据经济和社会发展要求，对于需要 政府扶持的项目，采用投资补助的方式，给予少 量或一定比例资金支持，通过拨款无偿投入。采 用投资补助方式投资形成的资产，按照有关规定 由有关机构行使所有人权利。 贷款贴息：根据国家发展规划和产业政策，采用 贴息的方式，支持公民、法人和其他组织利用银 行贷款，扩大就业，进行产业结构调整优化，保 护环境和节约资源，促进科技进步和高新技术产 业化。 转