海绵城市和综合管廊

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1、海绵城市和综合管廊 所引发的地下空间利用机制问题北京市城市规划设计研究院 石晓冬一、海绵城市和综合管廊成为国家行动n2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上的讲话中提到 ：建设具有自然积存、自然渗透、自然净化功能的海绵城市是生态文明建设的重要内容，是实现城镇化和环境资源协调发展的重要体现，也是今后我国城市建设的重大任务。2015年7月28日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署推进城市地下综合管廊建设，会议确定：(1) 各城市政府要编制地下综合管廊建设专项规划，在年度建设中优先安排，并预留和控制地下空间；(2) 在全国开展综合管廊建设示范。已建管廊区域，所有管线必须入廊；管

2、廊以外区域不得新建管线。n 2013年国务院发布关于加强城市基础设施建设的意见（国发201336号），在全国36个大中城市全面启动城市地下综合管廊试点n 2014年国务院办公厅发布关于加强城市地下管线建设管理的指导意见（国办发201427号），提出探索投融资、建设维护、定价收费、运营管理等模式n2015年8月10日，国务院发布关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见（国办发201561号），提出：到2020年，建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运n 2013年国务院发布关于加强城市基础设施建设的意见（国发201336号），在全国36个大中城市全面启动城市地下综合管廊试点n 2014年国

3、务院办公厅发布关于加强城市地下管线建设管理的指导意见（国办发201427号），提出探索投融资、建设维护、定价收费、运营管理等模式n2015年8月10日，国务院发布关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见（国办发201561号），提出：到2020年，建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运一、海绵城市和综合管廊成为国家行动p 海绵城市的定义：海绵城市是指城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。海绵城市建设技术指南p 海绵城市提出的背景：起源于国家对城市排水防涝工作的重视，之后逐步延伸发展，海绵

4、城市建设成为了新型城镇化和生态文明建设的重要抓手。通过海绵城市建设，实现城市水安全、水环境、水资源、水景观及水文化的有机结合，营造出生态、安全、宜居的美丽城市。从地下空间的角度看，海绵 城市重在海绵一、海绵城市和综合管廊成为国家行动从地下空间的角度看，综合管廊重在综合5建设综合管廊，构建以综合管廊为主的管线敷设方式，能够提高管线运行安全和抵御灾害的能力，形成高水平的基础设施系统，方便运营维护，避免管线施工对交通和城市景观的影响，提升基础设施管理水平。一、海绵城市和综合管廊成为国家行动 城市“海绵体”：既包括河流、湖泊、水库、池塘、沟渠等，也包括绿 地、花园、可渗透地面等城市配套设施。 特征：能

5、吸收、能渗透、能涵养、能净化、能释放；二、海绵城市和地下空间的关系 目标：开发前后水文特征基本 不变：源头削减、过程控制、 末端治理径流总量不变：渗透、存储等 峰值流量不变：渗透、调节等 峰现时间不变：滞留、调蓄等应建立地下海绵体的概念1、从“地下海绵体”角度认识城市地下空间的赋存能力。二、海绵城市和地下空间的关系2、绿色基础设施（GI）绿色基础设施包含各种天然和 得到恢复的生态系统和景观要 素,它们构成一个即有“网络 中心”(hub)又有“链接环节 ”(link)的网络系统。二、海绵城市和地下空间的关系3、地下空间资源开发利用对地质环境的影响，设立地下生态红线对地下水流场的影响线性地下空间可

6、能影响地下水流场，保 证地下水位的均衡，以及水流的畅通， 应采取必要措施。对地下隔水层的破坏地下空间开发利用不得破坏地下隔水层 ，防止清洁地下水的污染和流失。二、海绵城市和地下空间的关系新建区全部按照地方标准“3、5、7”的要求建设雨水控制利用小区。 建筑面积超过2000平米时，每千平方米硬化面积配建调蓄容积不小于30立方米的雨水调蓄 设施。 绿地中至少应有50%为用于滞留雨水的下凹式绿地。 建筑及小区，公共停车场、人行道、步行街、自行车道和休闲广场、室外庭院的透水铺装 率不小于70%。二、海绵城市和地下空间的关系4、将出现一些特定的地下空间形式2006年竣工，日本埼玉县世界上最先进的下水道排

7、水系统，其排水标准是“五至十年一遇”一连串混凝土立坑组成，每个混凝土立坑 有65米高（约22层楼）、32米宽，在地下50米深处，由6.3公里长的隧道串接而成，除此之外，还有一座巨型调压水槽：25.4米高（ 约八层楼）、177米长、78米宽，内有59支混凝土支柱，总贮水量为670,000 立方米， 建筑/小区的地下空间： 建筑：雨水利用与中水回用、屋顶绿化、透水铺装等 小区：生态停车场、 雨水花园等二、海绵城市和地下空间的关系5、明确地下空间权属范围在地权的基础上建立空间权，明确权属范围，为城市地下空间的综合集约利 用创造条件。 6、建立大地下空间资源利用决策机制二、海绵城市和地下空间的关系0m

8、-100m-10m-30m功能深层次浅 层公共服务设施交通运输设施1、地下综合管廊的大规模利用是地下管线敷设的一次革命三、综合管廊和地下空间的关系结合 新区建设、地下空间开发强度大的主要新建扩建干路及轨道交通工程建设综合管廊，逐步构建以综合管廊为主要敷设方式的市政管线骨干网络。地下步行空间地铁设备 层 地铁站台地铁站厅实土保 护范围合建管 廊2、地下综合管廊是地下空间科学利用新的契机三、综合管廊和地下空间的关系地下空间在规划体系中的位置。控制性详细规划总体规划综合管廊规划 轨道交通规划修建性详细规划分区规划近期建设规划城市总体规划层面城市详细规划层面 地下空间专项规划 地下路规划人防专项规划其

9、他规划： 概念规划、 城市设计、 单独编制非独立编制单独编制非独立编制3、地下综合管廊的大规模利用将带来路下综合、地下街、底下微停车等多种新型地下空间形式。三、综合管廊和地下空间的关系地下一层：商业地下二层：停车地下三层：停车地上一层：建 筑内部地下输配环重力流管线层综合管沟 综合管沟 支线人行联系通道4、地下综合管廊、海绵城市、轨道交通等一起作为强大的基础设施投资热点。三、综合管廊和地下空间的关系城市名称省份行政区类别2017年预计完成规模 （公里）投资估算 (亿元)包头内蒙古地级市2631.2沈阳辽宁省会3440.8哈尔滨黑龙江省会2530.0苏州江苏地级市3137.2厦门福建副省级384

10、5.6十堰湖北地级市5161.2长沙湖南省会6375.6海口海南省会4452.8六盘水贵州地级市4048.0白银甘肃地级市2631.2合计378453.6地下综合管廊、海绵城市对本是复杂巨系统的地下空间提出了更高的要求。需要建立大地下空间的综合统筹机制。四、关键是体制机制的建立与突破1、体制机制和实施过程中主要存在的问题：海绵城市：避免就海绵论海绵，主要聚焦在防洪排涝规划、景观设计和水系统规划等领域，对于雨洪和雨污综合管理、地表径流污染防治、地下水存续回用等方面重视不够。四、关键是体制机制的建立与突破点源面源工业源生活源垃圾渗滤液畜禽养殖农田径流城市径流直接排放处理后排放地表径流规模化养殖养殖

11、专业户水产加强监管 市政管网全覆盖提高处理标准循环利用 就地处理 加强监管 健全法规 产业化养殖 降低化肥施用量 农田废弃物收集绿色基础设施 排水系统改造市政 规划规模 控制布局 优化1、体制机制和实施过程中主要存在的问题：综合管廊： （一把钥匙or十把钥匙）缺乏明确建设主体，未形成有效建设体制；缺乏运行维护管理机制，不能有效运行；无法解决建设、投资、费用收取、维护管理等问题。核心是入仓难的问题。四、关键是体制机制的建立与突破四、关键是体制机制的建立与突破2、建立地下同空间的综合实施机制投资协同运维信息决策、主体、权属、协同、审批、投资、运维、信息四、关键是体制机制的建立与突破n 关于决策机制

12、地下空间（轨道交通、综合管廊、海绵城市）领导小组：地下空间联席会议制度：牵头部门制度：四、关键是体制机制的建立与突破n 关于部门协作（以海绵城市为例）p 规划：规划编制、规划导则、规划指标、实施评估和定级。p 住房城乡建设：建设新材料相关标准规范的编制和应用推广、施工方法。p 水务：海绵型河湖水系的标准规范、河道和蓄滞洪区的治理改造、水土保持规划工作。p 园林：绿地和公园的建设、改造、维护和管理。p 交通：道路、停车场按照海绵城市要求建设透水铺装。p 发改：海绵城市建设的投融资方案。p 财政：制定审核海绵城市设施的运行管护资金、奖惩管理办法。政策体系行政管理规划管理国土管理投融资管 理运营管理

13、建设管理确定管理组织架构、各部门职责等内容规划部门相关规划和手续办理的具体政策国土部门手续办理的具体政策发展改革部门手续办理的具体政策，资金筹 措方式等建设部门手续办理的具体政策相关部门手续办理和管理的具体政策，项目 主体运营政策政府主导市场化运作四、关键是体制机制的建立与突破n 关于部门协作（形成双向互动的实施机制）四、关键是体制机制的建立与突破n 关于地下空间权在地权的基础上建立空间权，明确权属范围，为城 市地下空间的综合集约利用创造条件。 我国目前的立法体系中尚没有对地下空间使用权范围进 行明确界定，对于地下空间使用权主体的权利范围、责 任和义务等也缺乏详细规定。具体操作时，地下空间建

14、设用地使用权的权利范围和归属仍存在争议。部分城市通过出让土地的四至和建筑物高度（深度）来确定权益主体的空间权利范围（上图）；部分城市采 取地上地下差异化空间权利范围（中图）；而部分城市 则以建设物、构筑物及其附属设施占用的空间确定地下 空间权利范围（下图）”。地下空间分层确权与深层资源保护四、关键是体制机制的建立与突破n 关于地下空间权（以综合管廊为例）探索建立道路下地下空间有偿使用制度和运行机制三种运营管理模式：专业管线单位进行专业管线维护，管廊运营单位维护本体和附属设施，专业化分工，协调合作：1.入廊管线单位共同组建股份制公司；2.入廊管线单位和社会资本合作组建股份制公司；3.公开招标选择

15、建设和运营单位。四、关键是体制机制的建立与突破n 关于投资主体和投融资方式（以综合管廊为例）p 公益性基础设施or准经营性基础设施？具有可经营性，但通过完全市场化方式难以收回全部成本。国内已建成运行 的综合管廊，一般由政府或其下属投资开发单位投资、建设、运营。p 国外综合管廊以政府投资为主，由专业化公司负责建设运营管理。（英、 法建设费用政府承担、管理公司向各入廊管线单位收取租金，实现部分投 资的回收；日本由道路建设主体和入廊管线单位共同投资建设、共同运营 维护）p 四种投资模式：A:政府投资市区分摊（未来科技城7/3）B：土地出让金返 还(市政府70%区返还-通州环隧）：C：纳入土地一级开发

16、（中关村西 区、CBD）D：PPP模式：市政府投资安排不超过30%工程资金补助、不足 部分特许经营（随开发项目同步实施的纳入土地一级开发），可由一家具 有较强投融资能力和统筹协调能力的企业作为投融资平台公司，积极引入 社会资本。地下空间法律框架，其内容主要包括以下六类:(1)规划管理 (2)土地管理 (3)建设管理 (4)信息管理 (5)配套政策 （6）其他n 关于地下空间立法规划管理用地管理建设管理规 划 类 型规 划 标 准规 划 审 批分 层 确 权管 理 流 程权 属 登 记建 设 流 程竣 工 验 收权 属 获 得优 先 开 发连 通 管 理配套政策优 惠 政 策连 通 政 策规 划 原 则征 收 政 策风 险 管 理信息管理管 理 部 门信 息 使 用信 息 收 集法 律 权 责 总 则其他监 督 检 查法 律 责 任规划控制确权登记地下连通地铁一体化统筹管理综合管廊四、关键是体制机制的建立与突破城市角色的视角存量利用的视角