《国家环境保护十一五

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1、国家环境保护“十一五” 规划 中期评估技术指南 吴 舜 泽环境保护部环境规划院 2008.12主要内容l程序要求l总体设想l评估方法l数据填报l报告编制一、程序要求问题：规划实施重视不够l规划编制实施过程可以分为谋、断、行、督四个环 节，过去环境保护规划往往比较强调谋划、决断， 对于执行和监督比较薄弱，规划编制和实施是脱节 的。l环境保护规划缺乏目标约束性、经济导向性和空间 调控性，其实施效果受制于其它多个部门。l规划实施评估远未实现制度化和规范化，实施主体 和责任不明确，监督考核机制需要进一步健全，规 划实施长效机制缺乏。l国家环境保护规划以指导性、政策性为主，约束性 不强，法律效应不足。投

2、资难以落实，项目实施与 规划目标之间关联性需要深入研究 中期评估的重要性和必要性 谋、断、行、督，规划编制过程的前移或后置，诸谋、断、行、督，规划编制过程的前移或后置，诸 环节的有机联系环节的有机联系 规划编制与规划实施脱节过程性规划规划编制与规划实施脱节过程性规划 规划编制设想、背景与经济社会发展动态的差异性规划编制设想、背景与经济社会发展动态的差异性 环境保护跨部门，需要规划和评估环境保护跨部门，需要规划和评估 规划实施评估、监测、调控体系是规划部门的主要规划实施评估、监测、调控体系是规划部门的主要 职责之一职责之一第一次国家环保规划的评估l建立环境保护规划前期研究指标体系 规划评估的运行

3、机制l逐步把规划实施作为引领量化管理、系统 管理的切入点l通过规划实施评估推进规划实施工作上台 阶l充分开发利用评估报告成果评估依据l国务院关于 “十一五”规划的批复： 在 2008年底和2010年底，分别对规划执行 情况进行中期评估和终期考核 l国家环境保护“十一五”规划的内容：在 2008年底和2010年底，分别对本规划执行情 况进行中期评估和终期考核评估依据l国家级专项规划管理暂行办法国家级专项规划实施过程中，编制部门要 加强跟踪监测，应适时对实施情况进行评 估，并向审批机关提交评估报告编制过程l2007年11月27日全国环保系统规划工作会 议,周生贤部长:加强对“十一五”环保规 划实施

4、的跟踪调度和中期评估。l2007年12月-2008年3月环境保护部规划财 务司与环境规划院就中期评估工作召开了 多次对接会议编制过程l2008年5月环境保护部、环境规划院与黑龙 江、湖北、江苏三省规划工作人员就技术 指南的编制进行了交流。l2008年6月全国规划财务处长会议上征求意 见。l2008年8月青海会议，西北片区六省、国家 发改委、财政部相关负责同志参加 l正式征求全国各省意见（47条意见）l部长专题会、修改定稿 主体与对象l环境保护部会同国务院有关部门组织进行 评估；l评估对象：31个省、自治区与直辖市实施 与执行国家环保”十一五”规划的情况， 计划单列市暂时纳入其所属省份进行评估

5、；省级评估的主体作用l以省为主，部分共性政策涉及到国务院有 关部门l国家环境保护“十一五”规划责任主体是 各省人民政府和有关部门l全国31个省组成全国规划评估结果l做到国家环境保护规划评估工作与本省评 估工作的基本一致性评估程序l评估工作程序1、编制完善中期评估工作技术指南 各部门、各省份、专家咨询；2、各省份自评估工作研讨培训、 分区指导；3、环保部会同相关部门开展中期评 估上报国务院，并向社会公布。组织与分工安排l环保部会同国务院有关部门进 行中期评估；l环保部分管部长统一领导；l规划与财务司牵头，各有关司 办配合；l环境规划院承担技术支持工作 。评估时间：从2005年12月31日至 20

6、08年12月31日l中期与终期l与目前各省国民经济和社会发展 规划专项内容评估的关系l数据时间的衔接性中期评估报告是指规划期为五年的环境保护规划，应 在规划实施第三年的年底提交中期评估报告工作进度2009年l2009年1月至4月，各省根据2008年环境 统计数据进行中期自评估，形成各省评 估报告初稿,报送环境保护部。l2009年5月至6月，形成国家级中期评估 报告，上报国务院，向社会公布。根据2008年环境统计数据 进度外部门数据问题l不宜形成环境保护部评估各省环保局（厅 ）的局面l环境保护体制问题的具体体现l力争与发改等部门合作开展（各地反映此 要求）l突出重点和全面涉及的关系处理l以现有统

7、计数据或常规数据为主，一般不 进行补充调研等工作评估与考核的差异性l中期评估基本思路与考核保持一致l中期评估不采用大规模现场检查等形式， 可能涉及到部分片会l以各省自评估为主，不涉及到排名问题， 重在发现问题l不涉及到打分，也不能各因子进行权重合 成总体设想l工作目标l工作原则l基本考虑工作目标l评估总结规划实施中期执行情况：截至 2008年底“十一五”环保规划目标、指 标、任务、措施完成情况；l分析规划实施的经验和存在的问题：分 析各省实施“十一五”环保规划及落实 各项政策的经验，剖析规划执行过程中 遇到的问题工作目标l明确下一步规划实施的重点：规划实施 后两年的工作重点和思路，落实各地规

8、划实施责任，提出强化规划执行的机制 、制度与政策层面的建议l初步预测2010年规划实施情况：分析经 济社会、资源能源等形势发生变化对规 划实施产生的影响，初步预测到2010年 达标情况（预警）工作目标l构建规划实施评估机制研究探讨“十一五”环保规划终期考 核内容与技术方法，完善规划评估长 效机制形成良好的环境保护规划实施及其 评估机制比评估报告本身更为重要l试图在国民经济和社会发展剧烈变化的今 天，一劳永逸地稳定规划是不现实的l规划目标不变，并不意味规划任务、措施 和项目的不变l从技术角度强化分析规划调整问题将中期评估与十二五前期研究相结 合l时间和人员衔接l系统梳理，分析预测2010年，继续

9、外延分 析l目标、指标、任务、措施、政策的有效性 及其在十二五期间的沿用、优化问题l评估的全面性：公平与效率兼顾l评估方法的适用性：可操作性l评估标准的一致性与可比性：公平性l各地执行环保规划任务的“表现力”量化： 效率性l评估过程的完整性-即与目标修订与问责制 度如何衔接的问题l与考核问责的衔接客观性是评估第一位的考虑评估原则l对照规划，全面评估l环环相扣，分析因果l突出重点，分类把握l求真务实，利于对比工作产出l一个按照要素为主线、反映逻辑框架的评 估报告l一个反映评估指标时间变化（含预测）的 定量评估指标表l一个支持逻辑框架分析、其中重点指标可 以红绿灯分析的定性评估条目表不能仅仅局限于

10、两个总量目标l评估与考核不同，不涉及到一票否决l总量与质量、任务不完全挂接，总量削减 是核心任务，但不是环境保护工作的全部l规划评估也不是规划目标评估l达不到规划评估的主要目的l总量和质量评估不实评估的全部，但是应 作为重点，讲透不改变规划内容的实质性l是规划评估工作，而不是环保工作评估l对应规划内容说事，必须与十一五规划内 容衔接l可以增加特征性评估内容（不涉及或者要 求加高的部分）l在保证全面的基础上突出重点不能将中期评估流于字面和形式l不能将领导工作报告作为现状进展内容。l要分析判断问题，预测形势，提出措施l数据表与分析输入响应，挖掘数据背后的信息l重要的分析要有支持数据，评估报告中分析

11、经验 和原因，不能在文本中不见数据表格，可以加案 例分析，应分流域、地市、行业等进行分析，避 免仅关注附表单一数据l定位于技术报告，务求信息丰富、说明问题，最 后的文本（简本）是后续问题牢牢把握逻辑关系l（质量）（总量）（工程）任务 措施政策的逻辑关系，不能脱节l部分内容没有质量、总量或者工程l措施、政策反映在定性评估条目上l必须分析任务、措施、政策的有效性l对规划目标、规划任务、规划措施等的评 估放入评估报告的总结性章节，不是报告 编制的主线以要素为脉络，跨目标、任务、措 施集成l按照水、气等要素为章节展开中期评估，将反映 要素领域内的目标、指标、任务、工程、投资、 措施、政策等集成，而不是

12、按照目标、任务等分 别论述，强化定性的输入响应关系分析。与此相 对应，中期评估报告编制也是按照要素进行的。 l要素导向是十一五规划的特色，有利于与专项规 划的衔接，有利于质量和群众的感光对接，避免 见物不见人，符合污染防治环境保护人体健 康生态系统的环境保护路线图l尽可能将政策措施归集到各要素，共性政策尽可 能少，只有在要素导向下才能体现逻辑关系定量评估和定性评估要结合l定量评估是重点，但不是全部l定性评估是难点，应积极探索l符合全面评估的定位l特定要素的定量评估和定性评估同一人员 承担三、技术方法1、逻辑框架分析法；2、定量评估3、定性评估红绿灯分析 总体结构逻辑框架法l逻辑框架法（Logi

13、c Framework Approach, LFA）利用框图分析复杂系统的内涵及关系 ；l基本逻辑关系：环境质量-总量控制-工程 和投资-任务与措施-保障政策；垂直因果 链条 l“环境质量”为目标层次，“总量”为目的 层次，“工程”与“任务与措施”内容主要 强调产出与结果，“投资”与“保障政策” 为投入层次 优点：全面系统、层次分明、逻辑自洽-适宜高层 次全方位总结；避免数据的堆砌，加强数据的分析，体现规划目标 指标的先导性，本次中期评估拟总体上采用基于环 境要素的逻辑框架法（LFA）的思路 实质上是一种半定量的输入响应分析方法，在思路 上要建立联系，通用分析方法本省不产生表格和数据，只是报告

14、编制和评估工作 的思路政策、措施放在对相应要素质量、总量或任务完成 响应关系上进行阐述l评估重点应放在定量评估指标上，强化规划目标 可达性分析，通过分析规划中期实施取得的成效 、存在的问题或差距、原因等，预测“十一五” 末期规划目标能否按规划完成。l定性评估条目一般只作为分析定量指标是否可达 的基础与依据；l加强分析，重点分析环保工作、政策的效能，重 点分析社会经济变化对环境保护规划目标达成的 影响；l各省规划实施评估报告应突出各省环境保护特点 ，做好省规划中期评估与国家评估的衔接。 定量评估与定性评估l评估重点应放在定量评估指标上，特别是 规划确定的总量和质量目标，强化规划目 标可达性分析，

15、通过分析规划中期实施取 得的成效、存在的问题或差距、原因等， 预测“十一五”末期规划目标能否完成。l定性评估条目只作为分析定量指标是否可 达的基础与依据，用于分析环保工作、政 策的效能，分析经济社会变化对“十一五 ”环保规划目标实现的影响，服务于中期 评估报告文本的编制定量评估l定量评估重点：1）五大主要环保指标考核3项质量指标 、2项总量指标；定量评估2）重点工程、主要任务、保障措施与政 策领域中与五大环保指标具有较强相关性 的领域定量评估为主、定性评估为辅。3)定量评估指标见指南附件2评估指标;评估对象要求l以国家环境保护十一五规划为主，但不仅 仅局限于此l各专项规划评估也是有机组成部分，

16、注意 处理好相互关系l各省的针对性要求有机纳入，做好国家规 划和本省规划评估工作的结合。定量评估的对象l带数的任务、指标可以用“是否”（0/1 ）等定性判断性回答的指标l以规划目标、指标、定量化的任务为主， 提出明确的定量化的评估指标体系，作为 各地收集数据的框架，同时增加任务、措 施中适宜进行定量判断的指标项，共同构 成定量评估的评估逻辑框架体系，适度预 测其2010年完成情况，作为各地自评估报 告的重点内容 l国务院下达的污染减排指标l原国家环保总局规划目标指标分解方案（ 环办【2008】15号文）l流域污染防治等专项规划确定的目标l国家与各省签订的责任状要求（包括落后 产能淘汰等）l以及各省（自治区、直辖市）批复规划的 具体要求 评估对应的定量化要求：不 仅仅局限与国家总体规划原则上，环境保护规划实施的评估应尽可能与专项规划实施评估等保持衔接。 强调指标数据的时间变化量l2005、2006、2007、2008年现状l2009、2010年预测l时间变化趋势特征可以平滑处理