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1、中国国际工程咨询公司 李开孟二九年核准制与项目申请报告编写和评估1目 录l 投资体制改革及项目前期 论证新要求l 核准制项目前期论证的理 念和思路l 申报单位及项目概况l 发展规划、产业政策及行 业准入分析l 资源开发及综合利用分析l 节能方案分析l 建设用地、征地拆迁及 移民安置分析l 环境和生态影响分析l 经济影响分析l 社会影响分析l 行业特点与核准论证l 外资项目核准评估的特 殊要求l 项目申请报告编写案例 2投资体制改革及项目前期论证新要求3l 国务院于2004年7月发布的国务院关于投资体制改革的决定，是指导我国今后一定时期投资体制改革工作的纲领性文件，对今后投资体制改革的 一系列方
2、向性、原则性问题进行了阐述，内容全面 ，影响深远，引起了社会各界的高度关注。国务院关于投资体制改革的决定发布后，国家 发展改革委、财政部、商务部、国土资源部、国家 环保总局等有关部门发布了一系列配套文件。4企业投资项目核准暂行办法外商投资项目核准暂行管理办法境外投资项目核准暂行管理办法国家发展改革委关于改进和完善报请国务院审批 或核准投资项目的管理办法国家发展改革委关于实行企业投资项目备案制指 导意见国家发展改革委关于审批地方政府投资项目有关 规定中央政府投资项目后评价管理办法5 国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法 中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法 中央预算内固定资产投资补
3、助资金财政财务管理暂行办法 中央预算内固定资产投资贴息资金财政财务管理暂行办法 国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法 国家高技术产业发展项目管理暂行办法 建设项目用地预审管理办法 关于加强建设项目环境影响评价分级审批的通知 关于加强投资项目节能审查和评估的通知； 关于发布“项目申请报告通用文本”的通知； 国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知； 国家发展改革委37号公告。6一、新的投资体制下的项目前期论证工作内容投资项目的前期咨询是工程咨询的核心内 容之一。从前期咨询所涉及的不同角度，对 前期咨询服务的内容可以进行如下划分： （1）企业投资项目的前期决策论证 从企业自身发展的角度对企
4、业投资项目投 资决策进行的分析论证，主要包括进行投资 机会研究、编制初步可行性研究报告和可行 性研究报告，为企业投资决策提供专业论证 意见。7（2）政府投资项目的前期决策论证 从政府部门或其出资人代表的角度，从提 高政府性资金使用效率的角度，对使用政府 性资金的投资项目编写项目建议书和可行性 研究报告。 （3）企业投资项目核准和备案分析论证 对于企业投资不使用政府性资金的项目， 按照政府核准机关或备案机关的要求，编写 核准项目申请报告、项目备案相关文件，以 取得政府对企业投资项目进行核准或备案等 行政许可的工程咨询论证工作。 8（4）资金申请咨询 为企业或地方政府申请政府投资补助的角 度，编写
5、资金申请报告，以获得政府有关投 资补助、贷款贴息、转贷等资金申请的咨询 论证工作。 （5）工程咨询评估 从政府部门、企业、金融机构等不同委托 方的角度，对项目建议书、可行性研究报告 、项目申请报告、资金申请报告等项目前期 研究报告进行的评估论证。9发改投资20071169号国家发展改革委关于发布项目申请报告 通用文本的通知10二、发布项目申请报告通用文本的有关规定1、项目申请报告通用文本，是对项目申请报告编写内容及深度的一般要求；关于项目申请 报告通用文本的说明，是对通用文本的详细 解释和阐述。在编写、审核项目申请报告时， 应同时借鉴和参考通用文本及说明的有关内容 。112、企业在编写具体项目
6、的申请报告时，可 根据拟建项目的实际情况，对通用文本中所 要求的内容进行适当调整。如果拟建项目不 涉及其中有关内容，可以在说明情况后，不 进行相关分析。3、项目核准机关在核准企业投资项目时， 应严格按照国务院关于投资体制改革的决 定要求，主要从维护经济安全、合理开发 利用资源、保护生态环境、优化重大布局、 保障公共利益、防止出现垄断等方面进行审 查。124、为了适应各行业的具体情况，国家发展 改革委将根据实际工作需要，在通用本的基 础上，逐步制定和完善特定行业的项目申请 报告文本。行业本的制定，既要遵循通用本 的一般要求，又要充分反映行业特殊情况， 可根据实际需要对通用本的内容进行适当增 减。
7、5、此次所发布的项目申请报告通用文本， 适用于在我国境内建设的企业投资项目，包 括外商投资项目。境外投资项目申请报告的 文本将另行编制。 132008年 第37号14三、关于企业投资项目咨询评估报告的若干要求 1、企业投资项目咨询评估报告，是指符合资质要 求的工程咨询评估机构，根据项目核准机关的委托要 求，对企业报送的项目申请报告进行评估论证后编写 的作为项目核准时重要参考依据的咨询评估报告。 2、根据国务院关于投资体制改革的决定，企 业投资建设政府核准的投资项目目录内的项目时 ，应按照有关要求编写项目申请报告，并报送项目核 准机关申请核准。项目核准机关根据项目具体情况， 决定是否需要委托工程
8、咨询机构进行评估，并可根据 需要，在委托评估时提出评估重点。 15 3、工程咨询机构承担项目申请报告的核准评估工 作后，要按照委托方的要求，重点从维护经济安全 、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布 局、保障公共利益、防止出现垄断和不正当竞争等 角度进行评估论证，编写企业投资项目咨询评估报 告，报送委托机关，作为核准项目时的重要参考依 据。 4、在企业投资项目咨询评估报告的开头部分，应 编写内容提要，扼要介绍报告正文的核心内容，主 要包括评估的基本背景、主要评估内容及重要评估 结论和建议。16 5、在企业投资项目咨询评估报告的正文部分，应 根据项目自身情况、行业特点和委托方的具体要求 ，
9、有选择地确定咨询评估报告的内容和论述重点。 咨询评估报告正文通常包括以下内容： （1）申 报单位及项目概况；（2）发展规划、产业政策和行 业准入评估； （3）资源开发及综合利用评估； （ 4）节能方案评估；（5）建设用地、征地拆迁及移 民安置评估； （6）环境和生态影响评估； （7） 经济影响评估；（8）社会影响评估；（9）主要风 险及应对措施评估；（10）主要结论和建议。 17 6、企业投资项目咨询评估报告原则上应对 项目是否具备各项核准条件进行全面、系统 分析。若项目核准机关认为相关专项审查内 容不需要进行详细评估，应在委托要求中予 以注明。 7、为了全面、清晰地表达咨询评估报告的 相关内
10、容，应重视有关附件、附图及附表的 编写，作为咨询评估报告的重要组成部分。 18 8、企业投资项目咨询评估报告的具体章节 安排，应结合项目自身情况及行业特点进行 设置。 如果拟建项目不涉及其中有关内容，可以 在说明情况后不再进行详细评估。 对于行业需要特别关注的核准内容，可不 受本编写大纲的章节限制，根据需要设专门 章节进行评估论证，以反映行业特殊性要求 。19核准制项目前期论证的理念和思路20一、核准制与审批制的主要区别1、适用的范围不同。审批制只适用于政府投资项 目和使用政府性资金的企业投资项目；核准制则适 用于企业不使用政府性资金投资建设的重大项目或 限制类项目。 2、审核的内容不同。过去
11、的审批制，政府既从社 会管理者角度又从投资所有者的角度审核企业的投 资项目；在核准制的情况下，政府只是从公共管理 的角度审核企业的投资项目，审核内容主要是“维护 经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优 化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断”等方面 ，而不再代替投资者对项目的市场前景、经济效益 、资金来源和产品技术方案等进行审核。213、审核的程序不同。在过去实行审批制 的情况下，政府对企业投资项目一般要经过 批准“项目建议书”、“可行性研究报告”和“开 工报告”等审批环节，而在核准制的情况下， 政府仅审核企业投资“项目申请报告”一个环节。 22二、政府对企业投资项目核准的类型根据国务院
12、关于投资体制改革的决定和国家发展改革委颁 布的有关改革配套文件，在新的投资体制下，政府对企业投资 项目的核准分为三类:1、对内资企业在我国境内投资建设项目的核准规定，见企 业投资项目核准暂行办法（2004年9月15日由国家发展改革 委发布的第19号令）；2、对内资企业在我国境外投资建设项目的核准规定，见境 外投资项目核准暂行管理办法（2004年10月9日由国家发展 改革委发布的第21号令）；3、对外资企业在我国境内投资建设项目的核准规定，见外 商投资项目核准暂行管理办法（2004年10月9日由国家发展 改革委发布的第22号令）。 23三、项目核准审查条件： 符合国家法律法规； 符合国民经济和社
13、会发展规划、行业规划、产业政 策、行业准入标准和土地利用总体规划； 符合国家宏观调控政策； 地区布局合理； 主要产品未对国内市场形成垄断； 未影响我国经济安全； 合理开发并有效利用了资源； 生态、环境和自然文化遗产得到有效保护； 未对公众利益，特别是项目建设地的公众利益产生 重大不利影响。24四、核准制对项目论证思路的转变1、从“内部性”向“外部性”的转变。 传统的审批体制下，项目审核机构往往自觉或不自觉地将 自己定位为企业投资项目的所有者，从企业董事会的立场 和角度，审核项目的厂址选择、工程技术方案、产品方案 、市场前景、盈利能力等。 投资体制改革方案强调，上述事项都是企业自主投资决策 的内
14、部事项，其审核权限应该下放给企业。企业内部管理 层、董事会审核其可行性研究报告时，仍然需要审核这些 内容，而且还要深化。 但对于按照核准制的要求，国家核准机关对企业投资项目 申请报告的审核，应重点从国家应该关注的事项，即从企 业投资项目所引发的外部性、公共性问题等方面进行审核 。252、从微观审核为主向宏观公共事项审核转变n 政府核准机关关注的主要应是涉及社会公共利益的宏观问题，如维护国家经济安全、优 化重大布局、环境可持续发展等，因此应站在 政府作为公共事务管理者的立场上，从宏观的 、战略的高度，审核政府所应该关注的一些重 大事项；263、从“技术经济论证”向“经济、社会、资源 、环境等综合
15、论证”的转变 n 要求对企业投资项目从是否有利于维护 公共利益等方面进行分析判断。因此核准制 对企业投资项目的审核所涉及的层次更高、 内容更广，不仅对投资项目前期论证工作提 出了更高的要求，而且对项目核准机关的专 业素质要求更高27五、项目申请报告通用文本结构l申报单位及项目概况l发展规划、产业政策及行业准入分析l资源开发及综合利用分析l节能方案分析l土地利用、征地拆迁及移民安置分析l环境和生态影响分析l经济影响分析l社会影响分析28项目申请报告 Vs 项目核准内容 第八章 社会影响分析第一章 申报单位及项目概况第二章 发展规划、产业政策和行业准入分析第三章 资源开发及综合利用分析第四章 节能
16、方案分析第五章 建设用地、征地拆迁及移民安置分析第六章 环境和生态影响分析第七章 经济影响分析防止出现垄断 维护经济安全合理开发利用资源保护生态环境优化重大布局保障公共利益29项目申请报告 Vs 核准评估内容 第八章 社会影响分析第一章 申报单位及项目概况第二章 发展规划、产业政策和行业准入分析第三章 资源开发及综合利用分析第四章 节能方案分析第五章 建设用地、征地拆迁及移民安置分析第六章 环境和生态影响分析第七章 经济影响分析经济影响评估发展规划、产业政策和行业准入评估资源开发及综合利用评估节能方案评估社会影响评估环境和生态影响评估申报单位及项目概况建设用地、征地拆迁及移民安置评估主要风险及应对措施评估主要结论和建议30六、核准制改革的进一步推进 政府职能切实得到改变，进一步界定“政府与 企业”、“政府与社会”、“政府与市场”、“政府与 公民”；
