公共行政学课件第三讲 行政权力

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1、 第三讲 行政权力n 第一节 行政权力概述n 第二节 行政权力的分配n 第三节 行政授权n 第四节 行政权力的行使第一节 行政权力概述n一、行政权力的涵义n 行政权力是政治权力的一种，它是国家行政机关依靠特 定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社 会进行管理的一种能力。n行政权力的这一定义，包括以下五个方面的主要内容：n第一，行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员。n第二，行政权力的根本目标，是通过执行国家的法律和政策 有效地实现国家意志。n第三，行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令。n第四，行政权力的客体包括所有的居民及其所组成的各种社 会组织和集团，囊括领土范围内的

2、整个社会。n第五，行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理权 力。二、关于行政权力的主要学说n（一）早期分权学说亚里士多德(Aristotle) 政治学；古罗马的波利比阿(Polybius)n（二）三权分立学说查理孟德斯鸠（Charles Montesquieu）n（三）政治与行政二分法乔汉布隆赤里(Johann Bluntschli)；伍德罗威尔逊；马克斯韦伯 ；古德诺n（四）五权宪法学说孙中山先生在借鉴西方三权分立学说的基础上，结合中国的政治 传统所创立的一种学说。n（五）议行合一学说马克思主义的观点，认为行政权力与立法权力是统一的。法国巴 黎公社首创了议行合一的先例。n（六）组织权力

3、学说组织权力普遍存在，其重要功能在于建立和维持社会秩序。三、行政权力的结构n（一）行政权力的静态结构纵向的层级结构+横向的部门结构n（二）行政权力的动态结构由权力作用的方向、方式、轨道、 层次、时间和结果等要素结合在一起所 构成的权力运行模式四、行政权力的特征及其与其 他权力的关系n（一）行政权力的特性n 1公共性。 作为一种国家权力，行政权力本来就属于公 共权力，公共性自然是其主要特征。它的运作集中 体现为公共管理和公共服务等活动，其目的在于提 供公共物品、维护公共利益。n 2手段性。行政权力本身不是目的，而是实现目的的手段 。行政权力要实现的目的并非产生于行政系统本身 ，而是来自于行政权力

4、之外。从法理上讲，行政权 力属于派生性的权力，是经公民政治授权或经立法 权力委任之后产生的，它必须执行赋予它权力的公 民或国家立法机关的意志。（一）行政权力的特性n3自主性。行政权力的自主性首先是其相对独立的特性，这主要 表现在两个方面：即相对于社会权力的独立性和相对于统 治权力的独立性.n4一元性。 行政权力的一元性表现在三个方面：其一，在一个 国家内，拥有和行使行政权力的组织系统只能是一个；其 二，在一个国家的行政系统内部，只能存在一个权力中心 ，首长负责制是一般行政管理机关的领导原则；其三，行 政权力的一元性还表现在行政权力主体与客体之间的不可 逆性，亦即行政权力运行的单向性。（一）行政

5、权力的特性n5时效性。 行政权力主要是要有效地执行国家意志，以迅速实 现公共利益。所以，时间就成为行政权力结构中重要 的坐标，效率也才成为行政权力所追求的直接目的。 注重时效是行政权力明显的特征之一。n 6膨胀性。n行政权力还有一个很重要的特性，即自我膨胀特性。 这种特性表现为两种情况：一种是行政权力的自然增 长，由行政权力的结构功能正向发展所决定，属正常 状态；另一种是行政权力的恶性膨胀，就如帕金森定 律和彼得金字塔原理所揭示的那样，属异常现象。（二）行政权力和其他政治权 力的关系n1行政权力和立法权力 同属国家权力；区别在权力的性质和作用结果 、功能和价值原则。n2行政权力和司法权力 同属

6、国家权力；区别在权力运行方向、主体在 权力体系中的独立性、权力的作用和功能和权力的价 值原则。n3行政权力和政党权力 属于国家权力与其他政治权力之间的关系问题， 区别在于权力目的、结构、合理合法程度、客体和手 段。五、行政国家20世纪行政 权力发展的独特现象n20世纪的行政权力已不再仅仅是担负“守夜警察”的角 色，它从“政治侍女”的地位一跃上升到执政治牛耳之 位。20世纪的行政权力已不再仅仅是担负“守夜警察” 的角色，它从“政治侍女”的地位一跃上升到执政治牛 耳之位。n在行政制度充分发展的国家，行政事务、政府职能、 官员制度都相当发达，以自由裁量权、委任立法权和 行政司法权为主要内涵的行政权力

7、扩张，使得国家活 动几乎遍及社会生活的各个方面。对于这种情况，英 美法学家形象地将其概括为“行政国家”，美国行政学 家沃尔多又对此进行了专门的系统描述。如何认识“行政国家”现象呢？n首先，行政国家的出现，是大工业时代科学技 术突飞猛进和生产力迅速提高所导致的结果。n其次，应该看到，与行政国家现象相伴而生的 行政越权现象，是在行政权力增长过程中自身 的恶性膨胀造成的。n最后，必须强调指出，行政权力在由“守夜警 察”的消极身份转变为社会积极干预者身份的 过程中，其本质特征并没有发生根本改变。六、21世纪的行政权力展望n（一）趋向之一：权力结构的扁平化n行政权力扁平化的主要表现是：上下级之间、 人与

8、人之间的权力距离日渐缩短，权力中心逐 渐下移，尽可能地缩短决策链以减少决策在时 间和空间方面的延迟问题，尽可能地减少管理 层次和中间环节以提高施政效率，最大程度地 面对权力客体以体现便民原则和人本价值。行 政权力扁平化实质上是一种动态化的权力结构 状态，其影响力更多来自知识、信息、人格和 社会资本。（二）趋向之二：权力分配的 均等化n权力均等化是组织理论中的一个概念，在行政 管理中它意味着更广泛的权力分配，就是在行 政权力分配过程中更加突出公平和均衡的价值 ，坚持以人为本，贯彻机会均等的原则，扩大 公众在从事公共服务、管理自己工作和生活等 方面的参与权，让权力有更多的人执掌，适当 增加人性化社

9、会因素在权力资源中的比重，形 成决策民主化、沟通网络化、管理分权化的权 力模式。（三）趋向之三：权力行使的 共享化n行政权力共享化首先是一种包容意识，即对社 会多样性的兼容；行政权力共享化更是一种伙 伴关系，即政府、民营部门和民间社会的有机 结合；行政权力共享化还体现为参与施政，即 公民对于公共管理活动的直接参与。行政权力 的这些共享机制是弥补其因等级化运行而发生 衰减的重要方式，其效果是在分享过程中实现 增权，加强治理能力。在丰富的内涵当中，行 政权力共享化的核心内容是国家治理过程中的 伙伴关系。（四）趋向之四：权力运行的 透明化n权力透明化是权力共享化逻辑的必然结果。行政权力 透明化本质上

10、是一种制度设计，它集中表现为在法律 制度框架内的政府信息公开化。n行政权力透明化至少有三个基本方面：n一个方面是作为权力主体的政府信息公开化，即政府 有责任和义务公开信息，并以低成本传播信息；n另一个方面是作为权力客体的公众依法享有信息自由 权利和表达自由权利，这里包括寻找、接收与传播信 息的权利；n再一方面是权力载体的电子化，电子技术、信息技术 和网络技术在作为权力运行透明化支持条件的同时， 其所带来的电子政府、电子政务和网络传递本身也成 为权力运行透明化的基本要件。（五）趋向之五：权力约束的 法治化n约束行政权力的根本出路在于法治化。现代法治首先 意味着政府守法，并意味着政府尊重公民权利和

11、自由 ，更意味着法律面前人平等。这就要求限制行政权力 ，用宪政制度和法治原则对行政权力的发生、配置、 行使、监督等方面进行全方位的制约。n联合国新千年第一个十年国际发展战略草案在把 良治作为理想目标时，又对良治内涵进行了勾勒，指 出“良治包括法治、国家制度有效性、公共事务管理的 透明度和问责制、尊重人权以及所有公民在影响其生 活的决策方面之参与。（六）趋向之六：权力价值的 合意化n以人为本的行政权力就是合情化、合理化、合法化有 机统一的行政权力，简言之就是合意化的行政权力。 具体而言，行政权力的合意化表现在三个主要方面：n1. 合意化意味着行政权力合法性的进一步增强，摒弃 单一的工具理性，做到

12、价值理性和工具理性并重，以 公共理性为基础；n2. 合意化意味着行政权力共识机制的形成，认定公共 利益是公民与政府共商形成的社会共识，而非由行政 主体单方面判定；3. 合意化意味着行政权力回应性的增强，行政主体主 动、积极、程序化、制度化地对行政客体的要求做出 反应，最大限度满足公民需求。第二节 行政权力的分配n一、行政权力分配的方式与途径n（一）行政权力的分配方式n1结构性分配（中央政府与地方政府的行政权 力分配）根据行政权力的层次性而对其所做的纵向垂 直性分割。n2功能性分配（各专业领域行政权力的分配）根据行政权力所承担的任务及其客体的状况 而对它进行的横向水平分割。结构性分配（中央政府与

13、地方政府的 行政权力分配）n中央政府和地方政府的行政权力的分配是对行 政权力由高到低所进行的层次性的分配，分配 的结果使行政主体呈现出等级差别，层次越高 ，权力也就越大。一般而言，在单一制国家中 ，中央政府分配的权力要多于地方政府；在复 合制国家中，中央政府与地方政府的权力则大 体对等。不过，在当代世界各国政府中，随着 市场经济多元利益主体的形成，地方政府权力 逐渐扩大已成为一种发展趋势。 结构性分配（中央政府与地方政府的 行政权力分配）n西方国家由于实行不同的政府组织形式，行政权力在 中央政府和地方政府之间分配的结果并不完全相同， 但主要职权各国基本上是相似的。总结起来，西方国 家中央政府的

14、权力大致包括如下内容 ： （1）立法参与权。指行政机关参与立法的权力。具体 表现在：第一，公布法律。几乎所有的西方国家的元 首都有公布法律的权力。在总统制国家，总统还可以 通过延缓公布法律的方式否决某一法案。第二，创议 立法。许多国家的中央政府有权提出法律草案。如英 国议会通过的各种法律议案由内阁提出，并经内阁阁 员解释。结构性分配（中央政府与地方政府的 行政权力分配）n（2）委任立法权。指立法机关授予行政机关制定各类 行政管理法规的权力，如英国的枢密院令、部长发布 的命令、地方政府规章等。 （3）行政决策权。指中央行政机关在法定权限范围内 ，按一定程序和方法作出决定的权力。 （4）执行权。指

15、中央政府组织实施立法机关制定的法 律的权力。 （5）外交权。指处理外交事务的权力，包括制定和执 行外交政策、派遣和接受外交使节、缔结外交条约、 对外宣战、媾和与缔结条约、参加国际会议等。 （6）掌管军队、警察和监狱权。中央政府有统率陆、 海、空三军的权力，包括对军队的编制、调遣、指挥 等权力。在总统制国家，由总统统帅三军；在内阁制 国家，由内阁统帅三军。结构性分配（中央政府与地方政府的 行政权力分配）n（7）掌握所属行政机构的工作，具体负责和 领导各部、院、委的工作，并任免官员。 （8）编制并向议会或国会提出预算和决算。 （9）司法行政权。指行政首脑任命法官、宣 布特赦以及减刑、免刑等权。 （

16、10）颁赐荣典，授予荣誉称号等。 （11）根据选举法规，组织选举工作。 （12）监督权。如监督执行法律、监督所属机 构、监督地方政府以及对国家预算执行和各级 政府财政收支进行监督的权力。 结构性分配（中央政府与地方政府的 行政权力分配）n根据我国现行宪法的规定，作为中央人民政府 的国务院共享有18项行政职权，这些职权大致 可以概括为以下6类：（1）制定行政法规和发布行政命令权。 根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法 规，发布决定和命令。（2）提出议案权。向全国人民代表大会 或者全国人民代表大会常务委员会提出议案。（3）编制计划权。编制和执行国民经济 和社会发展计划和国家预算。结构性分配（中央政府与地方政府的 行政权力分配）n（4）行政工作领导和管理权。统一领导国务院各部和各委 员会的工作，规定各部和各委员会的任务和职责，并且领导 不属于各部和各委员会的全国性的行政工作；统一领导