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1、公共管理：理念、体系与方法演讲人：蔡立辉，政治学博士，中山大学政 治与公共事务管理学院教授、博士生导师， 中山大学MPA教育中心主任。内容提要一、公共管理与公共管理学课程 二、公共管理学课程体系的构建 三、公共管理学课程的教学方法一、公共管理与公共管理学课程正确认识公共管理与公共管理学课程的性 质，是有效开展公共管理学教学与学科 研究的基础。因此，我们探讨如何搞好 MPA研究生的公共管理学课程教学，还 必须首先从认识公共管理与公共管理学 课程的性质开始。（一）问题的回顾与审视1、在普遍存在着运用“公共管理”四个字来代 替我国通用的“行政管理”四个字的问题，而 不顾它们之间在管理主体、管理方式、
2、管理 理念等方面的差异。公共管理与行政管理、 公共事业管理之间究竟存在的区别在什么地 方，不清楚。2、缺乏核心、缺乏内在逻辑联系，拼凑的痕 迹非常明显，把公共管理用几块拼凑起来。（二）公共管理的认识1997年修改研究生专业目录，把行政管理专 业从政治学一级学科中分离出来，成立公共 管理一级学科。这种变化适应了我国经济体 制转型、政府职能转变等社会改革引起的在 管理主体、管理理念、管理方式方面的变化 要求。公共管理与行政管理相比，在管理主 体方面的差异，都非常清楚，但在管理理念 、管理方式上，没有形成公共管理的特有概 念体系。究竟应当如何认识公共管理？1、政治学与公共管理 政治学是主要研究如何取
3、得国家公共权力和如何 运用国家公共权力对社会进行政治统治和政治管 理的学问。政治学所研究的政治管理，其本义就 是公共管理，我们可以把这种政治管理称为宏观 的、高层次的国家公共管理。这是古今中外学者的共识。例如；孔子言：“政者 ，正也”；“政者，事也”。孙中山先生讲得最明白 ：“政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事 就是政治。”伊斯顿也强调政治就是价值的权威性 分配，价值包含着权力、地位、荣誉、利益等物 质的和非物质的多方面。2、行政管理与公共管理我国普遍意义上的行政学、公共行政学、 行政管理学作为一门学问，研究的是政府 行政机关如何公平的、高效率的执行公共 政策和法律、实现对社会公共事务管
4、理的 学问。行政管理活动主要表现为计划、组 织、指挥、协调和控制，具体表现为三个 层次： 行政管理的三个层次第一层次：政务（executive)主要任务是决定施政方针、路线和基本策略。这是 政务官的职责。 第二层次：行政(administration)主要任务在规划、协调与监督。这是高级事务官 的职责。 第三层次：管理(management)主要任务在运用资源、执行计划，达成政府组织 的任务与目标。这是中下级事务官的主要职责。三个层次受制的理念及侧重点在我国行政管理的三个层次中，起统辖作用的理念 是：一是强调政府是阶级利益的代表，而不是社会 公共利益的代表、不是公共意志的执行机构，这样 的政府
5、不是公共型的政府。二是强调行政管理是直 接进行和维护政治统治的工具，忽视了行政管理在 提供公共服务方面的服务性作用，强调与信守政府 作为国家的伴生物是一种凌驾于人民大众和社会之 上的力量 ，强调行政管理主体与管理对象之间是不 对等的关系。由此导致行政管理研究和政府行政管 理实践并没有完全、充分体现这三个层次，而是用 第一个层次代替了其他两个层次。 3、西方国家关于公共管理的理解（1）米尔瓦特（H. Brinton Milward）的观点： 公共管理与社会科学理论有着、而且应该有着或紧密 或松散的联系；它研究的是基于实践经验的方法（ experience-based prescription）和
6、管理技术。公 共管理中的所有问题都与绩效和管理有关，绩效的意 义在于公共组织或非盈利组织如何在各种形势背景条 件下改善与提高纳税人所要求的效率与有效性；管理 则是指在一个赋予公共管理者以充分权力的活动领域 中，对公平、关心和责任产生作用的一种新的安排， 包括采取私有化、公私合伙和承包等方式。 （2）詹姆斯佩里（James L. Perry） 简而言之，公共管理理论应该提供关于公共管理者 在各种变化的形势条件下如何做出行为的有用的、 实用的普遍性原理。有用的和实用的这个词是 表示公共管理理论必须是有实用价值和以问题为导 向(problem-oriented)。根据詹姆斯佩里的观点 ，公共管理理论
7、就是为培养公共管理者实施有效管 理的技术、以及遇到问题和在不同情形下的管理应 变能力、获得解决问题的方法提供普遍实用的原理 与方法，以便增加管理绩效。 （3）胡德(Hood) 公共管理这门艺术(the art of the state)，能够松散地被定义为如何设计 和运作公共服务部门，并且细化政府执 行部门的工作。 分析结论1、公共管理是重视公共组织，包括非盈利组织实施管 理的技术与方法、重视公共项目与绩效的管理、重视公 共政策执行的一门学问，它着重于公共事务管理的运作 及其结果，着重于执行。 2、公共管理中包含的管理技术、管理方法、项目的划 分、绩效目标与指标体系的确定，都离不开意识的支配
8、，或者说都是在一定的意识支配下起作用。因此，我们 又不能把它理解为一种纯粹的工具。 3、公共管理以“公共”为核心。支配公共管理技术、方 法、手段的意识，无疑应该是公共意识、公共精神。分析结论4、以管理主体为例来理解公共管理理念（1）在公共管理环境下政府并不是唯一的权力中心，各 种机构（包括社会的、私人的）只要得到法律的认可， 就都可能成为在各个不同层面上的社会权力的中心，行 使某种公共事务管理的权力并承担公共责任；（2）在现代社会，政府正在把原先由它承担的事务转移 给市场、企业、各种私人部门和公民自愿团体，他们在 承担了越来越多的原先由政府承担的公共事务管理与公 共服务提供。这样，应越来越强调
9、政府与各种主体之间 的合作、沟通与共识，不应再坚持专属性和排他性，从 而更加强调了政府与社会组织间的相互依赖关系；（3）越来越强调管理对象的参与，希望在管理系统内形 成一个自组织网络，加强系统内部的组织性和自主性； 是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。分析结论5、几个具体的分析结论：（1）公共管理既不同于政治学、行政管理和管理学，但又与 它们有着深刻的联系，甚至还以它们为理论基础，这正体现了 公共管理的多学科取向性特征，任何单一学科取向来理解公共 管理，都是不恰当的。（2）公共管理不能理解为纯粹的管理工具、管理技能、管理 方法，它必须围绕公共这个核心融入政治的、管理的、经济的 、法律的意识
10、，体现它是艺术。（3）公共管理不能像以往的政治学、行政管理学，只注重概 念、理论，它强调公共意识是如何得到贯彻和实现的，它强调 有用的、实用的普遍性原理的提炼和应用方法、应用途径。因 此，它更注重了应用。（三）公共管理学课程1、认识MPA专业硕士学位教育MPA专业（职业）硕士学位教育教育是以培养培养在公 共组织特别是政府机构从事公共事务管理或公共服务的 高层次、应用型、复合型、专业化的公共管理者和公共 领导者。MPA教育是一种应用型、职业型而非学术型的 研究生教育。这种培养目标和教育特点决定了在培养过 程中，要注重实际能力与综合素质的培养，教学内容要 面向社会与政府的需求。因此， MPA的公共
11、管理学课程 不可能像以往理论型研究生的基础课程那样以理论性、 描述性和介绍性的内容为主；也不可能搞成是干部的培 训课程，把MPA教育培训化。2、公共管理学课程与MPA其他课程的关系公共管理学课程在MPA职业学位教育中，属于核心课程 ，是基础性课程。通过本课程的学习应该树立基本的公共 管理意识、公共管理理念和公共管理知识体系（包括基本 概念、基本理论、基本方法）；培养MPA研究生对公共 管理的专业兴趣，具备从事公共管理工作所需的包括知识 、技能以及必要的价值观在内的基本素质、理论素养和实 践能力 ；重点掌握和学会理论应用来分析问题、解决问 题的方法、技巧，但不是具体地掌握某种公共管理技能， 具体
12、的技能应当通过其他专业主干课程、方向课程的学习 来培养。因此，本课程应体现宏观性、综合性、体系性的特点；但 又必须与其他课程相联系，以其他课程为具体支撑；要强 调基本理念、知识体系和技能方法的融合统一。二、公共管理学课程内容体系的构建我们构建MPA研究生教育课程公共管理学 的课程体系，内容板块是要考虑，但重要 的通过什么核心来组合各个内容板块，否 则，就是拼凑、拼盘。中山大学MPA公共管理学课程的内容体系第一讲 公共管理导论 第二讲 公共组织管理 第三讲 公共领导与战略管理 第四讲 公共政策 第五讲 公共人力资源管理 第六讲 公共预算与公共财政管理 第七讲 公共信息资源管理 第八讲 公共管理能
13、力 第九讲 公共管理改革与发展 第十讲 公共管理现代化三、公共管理学课程的教学方法MPA职业硕士学位教育的培养目标和教育特 点、公共管理学课程在MPA教育课程体系中 所显示的课程性质和特点，决定了公共管 理学课程可以采取的教学方法。我们在MPA公共管理学课程教学过程中，采 用的方法主要有：1、案例教学案例教学是MPA教学中应用最为广泛的教学方法，案例分析 提供了一个使概念易于理解的方式，如果使用其他方法来进 行说明，这些概念可能更加晦涩难懂。由老师提供一个比较典型的反映公共管理的问题，然后给研 究生提供该公共管理问题发生的背景，并给研究生指出该问 题所面临的困境以及可能的解决方案。让研究生经过
14、自己的 思考和分析进行抉择。通过对具体案例的分析和抉择，来提 高研究生分析问题和解决问题的能力。案例教学应用起来简单易行，但是它对案例本身有一个客观 的要求，那就是案例必须是典型的。只有典型的案例才能全 面地提高研究生的素质和能力。为此，我们学院对教学案例 库的建设非常重视。 2、模拟教学 模拟教学是在课堂上根据具体的教学内容，例如领导、决 策等公共管理学内容，设置一定的工作情境，然后让研究 生扮演不同的角色，并在这样的情境下扮演进行具体管理 活动和管理工作的角色，从而体会工作中的不同感觉。这 样，研究生通过角色扮演，来提高他们理解公共管理理念 、运用公共管理理论分析实际问题和解决问题的实际操
15、作 能力；来培训他们的管理技能、积累管理经验、提高综合 能力。模拟教学在实际教学过程中要求比较高，因为模拟教学要 想取得良好的效果，必须要找到有实际政府工作经验的人 做指导，对模拟的效果进行点评，指出模拟中的优缺点以 及应该注意的问题。为此，我们第一批聘请了18位副厅级 以上的政府官员来做兼职教授。他们的作用就是进行模拟 教学、作讲座、做毕业论文的副导师。 3、老师讲课讲课的方式虽然是一种极为普通又极为平常的教学方法 ，但是它在MPA的公共管理学课程教学当中的作用却是 不能低估的。它与理论型研究生的的讲课、与干部培训的 讲课是有重大区别的。它并不只是单纯注重讲授理论，而 是要注重理论与实践的结
16、合；授课的内容要紧紧围绕政府 等公共部门的日常管理与工作展开，强调实际的应用性。MPA教学中的讲课方式对教师本身素质的要求较高。要 求教师不仅要有深厚的理论功底，而且要有实际的工作经 验，要熟悉政府等公共部门的内部操作，需要教师经常地 去实际部门了解情况、增长实践经验。 4、学生练习要求MPA研究生在学习过程中除了要接受丰富的理论 知识以外，还要进行大量的练习，通过练习来巩固自 己所学的知识。特别是那些实际操作性比较强的教学 内容，要求他们进行大量的练习以掌握所学的知识， 包括让学生自己编写案例、对自己所在单位或部门进 行公共管理问题的诊断，我们甚至还把有关练习作为 课程考试的内容。练习对于巩固MPA研究生所学的知识、提高研究生 综合分析问题的能力和实际操作的能力，都具有很好 的作用，这种方法在我们MPA公共管理学课程教学 中应用得比较多，作用也明显。当然，有许多练习都 是在课后进行的。 总结：MPA教育在我国还处于试点发展的阶段，一切都还 处在摸索当中。正如不存在普遍实用于一切国家和 社会的管理模式、管理方法一样，对于公共
