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1、省人民政府水行政主管部门建立水土保持监测网络，对全省水土流失动态进行监测、预报，省人民政府定期将监测、 预报情况予以公告。 县级以上人民政府水行政主管部门及其所属的水土保 持监督管理机构，应当建立执法试论破产法的调整机制与实施问题王欣新中国人民大学法学院教授内容提要 : 作者认为， 破产法对社会主义商品经济的直接调整，表现为国家强制力保障债在特殊情况下的最终实现， 公平维护全体债权人与债务人的正当权益，保证正常的社会经济秩序。作者对有的学者否定在社会主义中国实行破产制度的论点进行了评断，特别指出：当前认真实施破产法，对清理三角债、解决经济案件执行难，有特殊意义 . 指出目前实施破产法的种种不利
2、因索及若干改进措施. 1991 年 4 月 9 日，第七届全国人大第4 次会议通过了中华人民共和国民事诉讼法其中专设“企业法人破产还债程序”一章，适用于非全民所有制企业法人的破产案件。这是继适用于全民所有制企业的企业破产法( 试行 ) ( 以下简称企业破产法) 后，制定的又一项有关破产制度的立法，进一步肯定了破产制度在中国实施的必要性。 然而， 破产法对社会主义商品经济的调整作用究竟体现在何处?用其他法律或改革措施能否取代?破产法在中国实施是否具备条件?这些问题并未随破产法之颁布便自然得以解决，反因己付诸实施而更加突出。特别是企业破产法自1988 年 11 月 1 日随全民所有制工业企业法实施
3、满 3 个月而生效试行后，实际被长期束之高阁，而过去对破产法的宣传又有不够全面之处，更使一些人对破产法在中国是否适用产生疑虑。为此， 实有必要在民事诉讼法增设破产程序之时，认真研究破产法的调整作用，广泛宣传，使人们正确理解，为破产法的普遍实施开拓道路。一、破产法的直接调整作用破产法对社会主义商品经济的直接调整作用，表现为以国家强制力保障债在特殊情况下的最终实现，公平维护全体债权人与债务人的正当权益，保证正常的社会经济秩序。在债务人有清偿能力而不承认或不履行债务时，通过民法债权制度和民事诉讼执行制度就可以保证渍的实现。但在债务人已丧失清偿能力，无法还清债务的情况下，仍以民法或民事诉讼法( 此次修
4、订前 ) 中原有的保障手段，就不足以公正解决债务问题了。由于债务人已无足够财产使全部债务获得安全清偿，就使债权人之间也出现利益冲突。这时如仍允许债务人对债权人个别清偿，允许债权人个别强制执行，债务人就会先偿还与其关系密切者的债务，先申请执行的债权人也可能得到全额偿还。但其他债权人行使权利时就可能因债务人已无财产而所得甚少或分文不获。这就造成同等权利的债务得不到同等清偿的不公平现象，甚至为各种诈欺行为提供可乘之机。所以必须有一种特别法律调整，即破产法。要完成这一任务，破产法的调整手段就必然要与其他法律有所不同，这是通过对当事人权利义务以及民事执行手段加以扩张或限制而实现的，主要表现在以下几个方面
5、。( 一) 限制债务人、债权人的个别清偿，变个别执行为共同执行在民事活动中，强调债务人对债的自动履行，鼓励债权人主动行使权利。但当债务人破产时，为维持公平清偿，破产法首先制止个别清偿行为。1. 法院受理破产案件后，开始对全体债权人的公平清偿程序，为个别债权人利益对债务人财产进行的其他民事执行程序必须中止，但依破产法享有优先受偿权利的有财产担保的债权人就担保物提起的执行程序除外。2. 破产案件受理后，债务人对部分债权人的清偿无效，但其正常生产经营所必属的除外。对破产案件受理前发生的债务一段均不得清偿，因其与企业在案件受理后维持正常生产经营无关。法院应派员担任监查人, 对新债应否清偿加以必要的监督
6、审批。3. 债务人与债权人为避免破产而达成的和解协议生效后，双方应按协议规定的债务清偿条款执行。债务人不得给个别债权人以额外利益，债权人也不得要求享受协议外的利益。4. 破产宣告后， 债务人丧失对财产的管理处分权，不得再进行任何债务清偿行为，破产分配工作由清算组负责。无财产担保的债权与放弃优先受偿权利的有财产担保的债权为破产债权，须依破产程序行使权利，不得个别受偿。( 二) 确立公平清偿的原则与顺序破产法强调对债权人公平清偿，但并非是不分债权性质，一律作同等比例的分配，因其实际社会效果往往并不公平。 为此， 各国破产法均根据其社会政策与实际情况规定有清偿顺序，对不同性质的债权给予不同程度的保护
7、。这与民事执行仅依申请提出后进行，可更有效地维持公平。企业破产法第37 条、民事诉讼法第204 条对破产债权的清偿顺序均有规定。此外，还有一类债权，在破产程序中无权受偿，破产法理论上称为除斥债权。包括破产宣告前对债务人的罚款、罚金， 破产债权在破产宣告后产生的利息，因破产宣告后破产人不履行合同而产生的违约金， 债权人个人参加破产程序的费用等。这些债权依民法规定本享有清偿权利，但在债务人破产的特殊情况下，破产法取消其受偿权利，目的也是为保障清偿公平。( 三) 设立债权人会议，协调债权人方面的诉讼行为 . 在债务人破产的情况下，债权人获公平清偿的共同权利，只有在所有案件合并执行的情况下才可能实现，
8、故破产案件具有必要共同诉讼的特征。但破产案件债权人众多，有些又不参加诉讼活动，只领受分配，若依民事诉讼法关于必要共同诉讼当事人的诉讼行为须经全体承认方有效力的规定，诉讼便甚难进行。为此， 破产法设立债权人会议这一破产机关以协调债权人方面的诉讼活动。债权人须以债权人会议决议的方式决定诉讼行为，但与共同诉讼不同的是，决议之作出无须全体债权人一致同意，只要依法定多数通过即为有效，并对全体债权人(包括未出席会议者、反对决议者) 均有约束力。这就为破产程序顺利进行排除了障碍。( 四) 设置清算组为负责对债权人公平清偿的机关在民事诉讼中，法院裁判生效之后，或由债务人自动履行，或由法院强制执行。在破产案件中
9、，债务人或债权人作为具有利害关系的一方当事人，不具备主持公平清偿的资格，否则难免会出现损害他人权益的行为。法院虽负责主持整个破产程序进行，但破产清偿并非简单的民事执行，其间涉及复杂繁重的财产管理、清算分配问题，甚至可能因破产财产归属争议而参加诉讼，法院无足够的人力、时间承担这些实务工作，有些工作性质也不宜由法院直接进行。为此，破产法效仿国外之通例，设立专职破产管理人负责破产清偿工作，只不过名称有别，称为清算组，以保障破产程序公正进行。( 五) 设定撤销权企业破产法第35 条规定：“人民法院受理破产案件前6 个月至破产宣告之日的期间内，破产企业的下列行为无效 ;1. 隐匿、求分或者无偿转让财产;
10、2. 非正常压价出售财产;3. 对原来没有财产担保的债务提供财产担保;4.对未到期的债务提前清偿;5. 放弃自己的债权。破产企业有前款所列行为的，清算组有权向人民法院申请追回财产。追回的财产, 并入破产财产。”此即为撤销权。法律所列之行为，若在破产程序之外，大多属对自己民事权利的正常处分，原本有效。在债务人破产后被追溯为无效，目的是防止债务人在明知破产难免时，进行损害债权人共同利益，破坏公平清偿的行为，并对已造成的危害后果加以纠正。此种机制是民事执行程序所不具备的，通过撤销权可使债权人得到较多清偿，为其提供更为完善、公正的保护。( 六) 规定抵销权企业破产法第33 条规定：“债权人对破产企业负
11、有债务的，可以在破产清算前抵销。”在正常的民事交往中，抵销主要是为双方节省结算费用与时间，提供方便。而在破产程序中，债权人如无抵销权，对破产人的债权只能获得部分清偿，甚至得不到清偿，而欠破产人的债务却须分文不少全额支付，两者间存在巨大差额。相同当事人之间的同等债权处于不平等的清偿地位，有失公平，与对破产债权人单方的债权只能在破产财产范围内顺序、比例清偿性质不同。故破产法中设抵销权以补救，其作用是民法抵销权所无法取代的。破产法上的抵销权是在对民法抵销权加以适当扩张与限制后设定的。其扩张之处表现为打破民法中对债务抵销须已到清偿期限、给付种类相同的要求。 其限制之处表现为增加对抵销债务成立期间的要求
12、，禁止破产宣告后成立的债权、债务参加抵销，破产人的债务人在破产宣告后取得他人的破产债权也禁止抵销。有的国家还规定， 在破产人被提出破产申请或停止支付后，债权人对破产人发生的债务，或债务人取得他人的破产债权也在禁止抵销之列。禁止的目的，是防止当事人利用债务金额抵销与破产分配比例清偿的差额损害他人利益，非法谋利。( 七) 扩张债权人对连带债务人和保证人的权利1. 扩大债权人对连带债务人的权利这主要是指在多个或全体连带债务人同时破产时，债权人可以其债权总额同时或先后分别向每个破产人作破产债权要求清偿，但其实际获偿总额不得超过原债权额。目的是为打破通常之债权人以债权总额向一债务人追偿后，再以余额向他人
13、追偿的清偿方式在顺序清偿与债权数额方面的限制，防止因破产清偿比例所限或延误分配时间，使债权人不能在破产人对全部债额负连带责任的情况下，获得最大程度的清偿。2. 扩大债权人对保证人的权利这主要是指在主债务未到期而负补允责任的保证人破产时，为保障破产债权人的利据，取消保证人的先诉抗辩权。 先诉抗辩权是指在债权人能够先向主债务人行使权利而不行使时，保证人可拒绝承担责任，因其只担保补偿清偿债务人未还清的部分。这是保证人在责任范围被不当扩大时的一种自卫手段，是从属于保证设立的权利。当保证人因自身过失在债务到期前破产时，债权人无法先向债务人追偿，而待债务到期时， 即使债务人不能清偿，破产财产可能已分配完毕
14、，保证责任等于免除。因此，为实现担保之本意，防止保证人逃避保证责任，其先诉抗辩权应予取消。( 八) 赋予债务人以新的权利破产法对债务人的正当权益也给予充分保障，并赋予债务人以新的权利。其中最重要有两项。第一，债务人享有请求和解，避免破产的权利。破产法上的和解与一般民事和解不同，具有强制性，在债权人会议依法定多数通过和解协议，并经法院认可后便发生法律效力，债权人中反对和解者也要受和解协议的约束。这就为债务人对企业进行整顿复苏、避免破产提供了一条较民事和解更为有效的途径; 第二，债务人通过破产清偿后，对未能还清的债务可免除清偿责任。 ( 而在民事执行中， 债务人对未能还清的债务仍负有清偿责任，一且
15、债务人有财产时，债权人可请求法院继续执行。) 这是我国民事法律中新规定的一项权利，为破产法所独有。以上举出了破产法的一些特殊调整作用，目的在于说明，在对社会主义商品经济的法律调整体系中，破产法具有无可置疑、不容替代的地位。破产法为最终解决债务清偿、终止拖延提供了有效途径，对解决困扰我国的执行难、三角债问题具有重要意义。我国普遍存在的经济案件执行难问题，除地方保护主义作怪、执行措施不够完善外， 主要在于法院执行时必须考虑维持债务人企业的存续，不能真正大规模地执行企业固定资产，怕造成企业破产、职工失业。于是，大量案件不得不无限期的中止执行，使债权人利益受到损害，经济秩序混乱。而破产立法的前提就是确
16、认企业不能清偿债务时，必须破产还债， 不再维持其存续。这就排除了以往民事执行中无法逾越的政策性障碍， 使长期来对债的保护只能到执行中止的状况彻底改变。破产法终止债务拖延的效应可防止三角债形成， 并通过打破几个链环的方式解开束缚住大多数企业的债务锁链，使阻塞、 混乱的经济活动重新得以顺利有序地进行。 尤为重要的是， 破产法的强制淘汰效应有助于扭转导致三角债产生的错误利益机制。不实行破产制度，企业在基本建设、商品交换中大举借债，欠债不还，便毫无后顾之忧。借的债越多，拖的时间越长，占用他人资金越多，对企业便越有利。到最后拖不过去时，有钱的无非还钱了事，没钱的还要国家注入资金解决，国家不资助时，便提出“要钱没有，要命一条”的架势，反正不能让我破产，谁又能奈我何。所以，单靠行政手段清理三角债， 即使在强大的行政压力下一时得以缓解，只要错误的利益导向未改变，三角债的重新爆发不过是时间早晚的问题。而实施破产法，就像在那些欠债不还的企业头上悬上了一把利剑，再不还债就要强制执行，乃至宣告破产，并追究经营者的法律责任。不仅使企业不敢任意拖欠债务，而且使其在借债时也不得不量力而行，基本建设投资规
