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1、第三章 行政主体第一节 行政主体概述一、行政主体的涵义在我国，行政主体是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政 权，并能独立地承担由此而产生的相应法律责任的组织。根据这一定义 可以看出，行政主体的基本内容和特征主要有：1、行政主体是一种组织，而不是个人。2、行政主体是享有和实施国家行政权的组织。3、行政主体是能以自己的名义实施行政管理的组织。4、行政主体是能独立地承担法律责任的组织。二、行政主体与相关概念的区别1、行政主体与行政法律关系主体2、行政主体与行政机关3、行政主体与行为主体4、行政主体与公务员第二节 国家行政机关l 一、国家行政机关的涵义l 国家行政机关，是指依宪法或行政组织法的规
2、定而设置的行使国家 行政职能的国家机关。l 首先，行政机关是国家机关，是由国家设置，代表国家，行使国家 职能的机关。这一点使它与政党、社会组织、团体相区别。其次，行政 机关是行使国家行政职能的国家机关。这一点使它与立法机关、司法机 关相区别。再次，行政机关是依宪法或行政组织法的规定而设置的行使 国家行政职能的国家机关。l 行政机关具有双重性质：相对于国家权力机关，它是执行机关；相 对于行政相对人，它是行政主体。行政机关与其他国家机关比较，具有 如下特征：l 1、行使国家行政职权，管理国家行政事务l 2、行政机关在组织体系上实行领导从属制l 3、行政机关在决策体制上一般实行首长负责制l 4、行政
3、机关行使职能通常是主动的、经常的和不间断的l 5、行政机关最经常、最直接、最广泛地与个人、组织打交道l 二、行政机关的分类l （一）一般行政机关与部门行政机关l （二）职能性行政机关与专业性行政机关l （三）常设性行政机关与非常设性行政机关l （四）专门执法机关与普通管理机关l （五）首长制行政机关与委员制行政机关l （六）派出行政机关与被派出行政机关l 三、行政机关的职责、职权与管理手段l 这里所研究的行政机关的职责、职权和管理手段，是指行政 机关的一般职责、职权和管理手段，而不是指某一具体、单个的 行政机关的职责、职权和管理手段。甚至这种职责、职权和管理 手段不只是行政机关所独具的，而且为
4、其他行政主体所共同具有 。l （一）行政机关的一般职责l 宪法和行政组织法规定了不同层级、不同种类、不同管理领 域的各种行政机关的不同具体职责。将行政机关的所有这些具体 职责加以归纳、抽象，可以概括为以下一些职责：l 1、保障国家安全；2、维护社会秩序；3、保障和促进经济发 展；4、保障和促进文化进步；5、健全和发展社会保障和社会福 利；6、保护和改善人类生活环境与生态环境。l （二）行政机关的主要职权l 行政机关为履行其职责，必须具有相应的职权。职权是职责 的保障。根据宪法和组织法的有关规定，行政机关的主要职权一 般有：l 1、行政立法权；2、行政命令权；3、行政处理权；4、行政监 督权；5
5、、行政裁决权；6、行政强制权；7、行政处罚权。l(三）行政机关的主要管理手段l 行政机关的职权是行政机关职责履行的保障，行政机关管理手段则 是行政机关职权行使的表现形式。有些管理手段是行政职权的直接表现 形式，如制定法规和发布命令、禁令的手段，是行政立法权和行政命令 权的直接表现形式；有些管理手段则是行政职权的间接表现形式，如编 制和执行计划、规划，是行政命令和行政处理权的间接表现形式，行政 合同、行政指导是行政处理权的间接表现形式，等等。根据现代行政法 的一些规定和现代行政管理的一般实践，行政机关运用的主要行政管理 手段有如下十项：l 1、制定规范和发布命令、禁令；2、编制和执行计划、规划；
6、3、实施 行政许可；4、征收税费和给予财政资助；5、调查统计和发布信息情报 ；6、处理和裁决争议、纠纷；7、采取行政强制措施；8、实施行政制裁 ；9、签订行政合同；10、提供行政指导。l 四、我国现行行政机关的体系l 1、中央行政机关；2、一般地方行政机关；3、民族自治地方行政机关 ；4、特别行政区的行政机关第三节 其他行使行政职能的组织l 一、法律、法规授权的组织l （一）法律、法规授权组织的概念l 法律、法规授权的组织，是指依具体法律、法规授权而行使特定行政 职能的非国家机关组织。l 首先，法律、法规授权的组织是指非国家机关的组织。他们不同于行 政机关，不具有国家机关的地位。它们只有在行使
7、法律、法规所授行政 职能时，才享有国家行政权力和承担行政法律责任，在非行使法律、法 规授权时，它们只是一般的民事主体，享有民事权利和承担民事义务。l 其次，法律、法规授权的组织行使的是特定行政职能而非一般行政职 能。所谓特定职能，即限于相应法律法规明确规定的某项具体职能或某 种具体事项，其范围通常是很窄的、有限的。正是行政机关则行使国家 的一般行政职能，不限于某种具体领域或某种具体事项。l 再次，法律、法规授权的组织行使的职能为具体法律法规所授，而非 行政组织法所授，且具体法律法规对相应组织的授权通常是有限的，通 常限于办理某一具体行政事务，该行政事务完成，相应授权即结束。l（二）法律、法规授
8、权组织行使行政职能的意义l 1、根据民主发展的趋势，国家职能将不断向社会转移。l 2、社会进入“行政国”阶段以后，行政职能大量增加，这些职能 如果都由国家行政机关集中行使，势必助长官僚主义、腐败和权 力的滥用。因此，国家应尽可能将一部分可能社会化的行政职能 社会化。l 3、有些行政职能由社会组织行使比行政机关行使更适合。因 为社会组织更接近行政相对人，对相应领域行政相对人的情况更 熟悉，其管理行为更易于为相对人所接受。l 4、某些国有企事业单位和其他社会组织，其所行使的职能， 除了其本身的生产经营或社会事务、社会活动的性质以外，同时 又具一定的公行政性质，如公立学校向社会招生，开除学生学籍 ，
9、律师协会、医生协会颁发或吊销其协会成员的职业执照等行为 ，均具有公行政性质。这些具有公行政性质的职能因与相应企事 业单位、社会组织的其他职能紧密相联系，所以法律法规通常将 这些职能授予相应企事业单位或社会组织行使，或者法律、法规 在调整企事业单位、社会组织的其他行为时，一并调整这些公行 政行为。l （三）被授权组织的条件和范围l 目前，法律、法规没有明确规定被授权组织的条件。根据行政 法的基本原则和一般原理，相应组织应具备下述条件，法律、法规 才能授权其行使一定的行政职能：（1）相应组织应与所授权行使 的行政职能无利害关系；（2）相应组织应具备了解和掌握与所行 使行政职能有关的法律、法规和有关
10、技术知识的工作人员；（3） 相应组织应具备所授行政职能行使所需要的基本设备和条件；（4 ）对于某些特别行政职能，被授权组织还应具备某些特别的条件， 如保密、安全、技术、经验以及工作人员的特殊素质要求等。l 至于被授权组织的范围，在实践中是相当广泛的。根据我国现 行法律、法规授权的情况，可大致归纳为以下几类：l 1、社会团体l 2、事业与企业组织l 3、基层群众性自治组织l 4、有关的技术检验、鉴定机构l（四）被授权组织的法律地位l 1、被授权组织在行使法律、法规所授行政 职能时，是行政主体，具有与行政机关基本相 同的法律地位。l 2、被授权组织以自己名义行使法律、法规 所授职能，并由其本身就行
11、使所授职能的行为 对外承担法律责任。l 3、被授权组织在非行使行政职能的场合， 不享有行政权，不具有行政主体的地位。l 二、行政机关委托的组织l （一）行政机关委托组织的概念l 行政机关委托的组织，是指受行政机关委托行使一定行政职 能的非国家机关的组织。l 第一，受委托的组织不是行政机关，也不是其他国家机关， 它们的基本职能不是行使行政职能或其他国家职能，而是从事其 他非国家职能性质的活动。他们经常性的工作不是执行国家公务 ，而是从事非国家公务的其他工作。l 第二，受委托的组织仅能根据委托行使一定行政职能，而不 能行使一般的行政职能。l 第三，受委托的组织行使一定的行政职能是基于行政机关的 委
12、托，而非基于法律、法规的授权。l 第四，受委托组织与委任行政机关的关系不同于行政机关内 部的委托、代理关系。l （二）受委托组织的条件和范围l 在现行法律、法规中，行政处罚法第一次明确规定了受委托 （行使行政处罚权的）组织的条件：l 1、受委托组织应是依法成立的管理公共事务的事业组织。l 2、受委托组织具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作 人员。l 3、受委托组织履行受委托只能需要进行技术检查或者技术鉴 定的，其应有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。l 被委托组织的范围大致同于被授权组织的范围。l l （三）受委托组织的法律地位l 受委托组织不是行政主体，其行使一定行政职能必须以委托
13、 行政机关的名义进行，且由委托行政机关对其行为向外部承担法 律责任。第四节 国家公务员l 一、国家公务员概述l （一）国家公务员的概念l 国家公务员，是指国家依法定方式和程序任用的，在中央和地方各 级国家行政机关中工作的，依法行使国家行政权、执行国家公务的人员 。由此可以看出：l 首先，国家公务员是经法定方式和程序任用的人员。其次，国家公 务员是在中央和地方各级国家行政机关中工作的人员。最后，国家公务 员是指行政机关中依法行使国家行政权、执行国家公务的人员。l （二）国家公务员的分类l 在西方国家，国家公务员通常分为政务类和业务类公务员两大类。 我国不实行政党轮流执政的多党制度，所以公务员也没
14、有政务类和业务 类的划分。根据国家公务员暂行条例的规定，我国国家公务员分为 各级人民政府组成人员的公务员和一般公务员。此外，还分为领导职务 公务员和非领导职务公务员。l （三）国家公务员的法律地位l 在外部行政管理法律关系中，国家公务员代表行政机关，以 所在行政机关的名义行使国家行政权，其行为的结果归属于相应 行政机关。外部行政管理法律关系是行政机关与作为行政相对人 的个人、组织发生的关系，而不是国家公务员与相对人发生的关 系。国家公务员在行政管理法律关系中并非作为一方当事人出现 ，不具有一方当事人的资格。l 在行政诉讼法律关系中，国家公务员既不能作原告，也不能 作被告，不具有诉讼当事人的地位
15、。根据行政诉讼法的规定，只 有公民、法人和其他组织认为行政机关具体行政行为侵犯其合法 权益时，才能提起行政诉讼，取得行政诉讼的原告资格。只有作 出具体行政行为的行政机关或通过行政复议改变原具体行政行为 的复议机关才能被诉和取得行政诉讼被告的资格。l 当然，国家公务员在非处于公务员地位时，可以成为行政相 对人，作为外部行政法律关系一方主体与行政机关发生关系，对 行政机关的拘役行政行为不服，可以提起行政诉讼，成为行政诉 讼的原告。l 在内部行政法律关系中，国家公务员则可以以公务员的名义 作为一方当事人与行政机关发生法律关系。例如，行政机关对公 务员进行考核、奖惩、晋升、确定工资福利待遇 ；公务员要求改 善工作条件 、工资待遇，对考核、奖惩、晋升结果不服，向行政 机关提出申诉等，这些行为所引起的行政法律关系都是以国家公 务员为一方当事人，国家行政机关为另一方当事人的内部行政法 律关系。对于因内部行政法律关系发生的争议，一般由行政机关 本系统处理，不能提起行政诉讼。l
