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1、村民委员会选举的模式变迁与发展趋势作者：赵光元 ; 张德元来源：湖南师范大学社会科学学报2011 年第 4 期自全国第一个村民委员会广西宜州市（原为宜山县）屏南乡合寨村村委会于1980 年经村民代表选举产生以来，村委会选举或选举方式就受到理论界和实践部门的持续关注。从村委会选举的形式上看，经过“指选”的过渡，村委会选举形式不断变迁、创新和发展， 创造出多种选举模式。本文试图从不同的角度分类并剖析我国村委会的选举模式，继而探讨村委会选举的发展趋势。一自村委会组织诞生以来，其选举产生形式几经变迁与发展。从总体上看，以有无候选人为标准，可分为：“有候选人”模式和“无候选人”模式；以候选人产生方式为标
2、准，可分为：“荐举提名”模式和“选举提名”模式（通常所说的“海选”模式就属于“选举提名”模式的一种）；以“先选人再分岗”还是“直接选岗”为标准，可分为“：先人后岗选举”模式和“定岗选举”模式；以各候选人“独立”还是“协作”参选为标准，可分为：“个体选举”模式和“组合选举”模式，等等。这些模式的划分不是绝对的，不同模式之间可能也有交叉（如“非竞争性”类型和“竞争性”类型）。与此同时，不同模式之间的融合又产生新的类型。1. “有候选人”模式和“无候选人”模式多数选举都有候选人，一定程度上候选人的存在是选举过程的特征之一。我国村委会选举也大都有候选人“，有候选人”模式是村委会选举中的普遍方式。但我国
3、的村委会选举也有无候选人的存在。所谓“无候选人”模式，就是“指不经过提名确定村委会成员候选人程序，由选民直接投票选举产生村委会成员的选举方式”1（P67）。这种村委会选举无候选人模式也有法律的依据，如浙江省村民委员会选举办法第二条规定：“直接选举可以实行有候选人的差额选举，也可以实行无候选人的选举。”之所以会有无候选人模式的产生和运行，主要的存在理由是我国农村行政村村域和乡土民情的特殊性，诸如：“几乎所有村民都生于斯、长于斯，村民长期在一起生产生活，村民之间相互熟识，相互了解”，有一位或几位村民“修养较高、能力较强，在群众中享有很高的威信”，“在这样一个熟人或半熟人社会中，无候选人模式不但可能
4、，而且可行”1。2. “荐举提名”模式和“选举提名”模式从总体上看， 村委会选举候选人大致有“荐举提名” 模式和“选举提名” 模式。“荐举提名”模式，就是候选人由他人（自然人或组织）推荐或自荐。如：选民10 人以上联名推荐、村民小组推荐、上届村委会推荐、村委会选举领导小组推荐、党的基层组织与群众团体联合或单独推荐、村民自荐（包括个人自荐、他人附议）、村民代表会议推荐，等等。在这些提名方式中， 提名主体千差万别，但其共同特征是候选人由推荐产生，提名主体不通过选举方式就能达到“提名”候选人目的。“选举提名”模式，就是候选人是通过投票，按得票多少确定候选人的选举模式。就“选举提名”模式而言，可分为“
5、全体选民选举提名”和“选民代表选举提名”。“全体选民选举提名”这种类型，可按照候选人由全体选民在符合条件的村民中任意选举，还是由全体选民在指定或推荐候选人中选举产生，又可分为“海选”和“指定或推荐选举提名”。“海选”已为人们所熟知。“指定或推荐选举提名”，就是在“指定或推荐候选人”的基础上，再由全体选民或选民选举决定。至于“选民代表选举提名”类型，也有类似的划分。3. “先人后岗选举”模式和“定岗选举”模式“先人后岗选举”模式，就是指先选举产生村委会全体成员，再从村委会成员中产生村委会具体岗位的选举模式。在实践中，一般是再从村委会成员中选举主任、副主任，其他委员则是以委员分工的形式产生。“定位
6、（岗）选举”模式，就是“指先确定村委会的具体工作岗位，由村民提名确定具体岗位候选人，然后再进行投票选举的方式”。“定位（岗）选举模式”先确定村委会要设立的具体职位，一般为村主任、副主任、财经委员（即会计）、治安调解委员、计生委员、妇女委员、文教委员和青年委员。当然实际的岗位不可能设这么多，多数是兼职担任。14. “个体选举”模式和“组合选举”模式在广泛运行的村委会选举中，多数选举不是以“一把手”为主导产生领导团体的方式，我们把这种村委会选举称为“个体选举”模式。之所以称它为“个体选举”模式，是因为在村委会成员的选举中，各位候选人的参选或竞选都是独立地、以个体行为进行的，候选的村委会主任与其他村
7、委会成员一样，在选举过程中都是“随机”的。但在村委会选举模式中，也有一种选举是“先由村民提名推选村民委员会主任候选人，然后由村民委员会主任候选人在村民推荐的基础上提名委员组成竞选班子，再通过村民两轮投票选举产生村委会主任及其他成员”。这种选举方式开始叫“组阁竞选”，后来逐渐改为“组合竞选”。在这种选举模式中，试图把选民的意愿表达通过“选举”、“推选”与村委会候选人之间的“组合”结合起来。此外，广东村委会选举中也有“竞选团队”现象，这种选举也属于“组合选举”模式。村委会选举除了可以分为上述四对模式外，也可把村委会选举直接分为两种类型“：非竞争性”类型和“竞争性”类型。显而易见，这两种类型的区分就
8、在于选举中有无竞争性。这两种类型的划分也反映了村委会选举的变迁、发展与进步。二上述作为对等的各种村委会选举模式，在实际的村委会选举中，都还在不同程度地被采用。至于它们的优劣好坏，可以说各有千秋，很难一概而论。但通过对各种村委会选举模式的比较，结合村委会选举的变迁历程，笔者认为，村委会选举应该或已经朝着以下几个方向发展。1. 突出“竞选”，竞争性日益加强改革开放之初，村委会的产生具有自发性、自主性，也有一定的民主性。但稍后一段时间， 大部分村委会主任或村委会委员实质上多是由乡镇党委政府任命或指定的，村委会实际上是乡镇党委政府的下属机构。虽如此，但还是通过“一定的选举形式”，因此可称之为 “指选”
9、 。与“指选” 紧密相联的是 “等额选举” 。“指选” 和“等额选举” ，在选举上毫无竞争性而言，基本上是“非竞争性选举”。如果说有“竞争”，那也只是如何才能“竞争”进入由上级组织与政府圈定的“等额选举名单”中。随着经济的发展、村民民主意识的提高和相关政策、法律法规的出台，村委会的选举渐次转变为竞争性选举，或曰“竞选”。就全国范围看，村委会选举中的竞争主要体现在以下几个方面：在选举程序上，存在着候选人提名、正式候选人确定和正式投票选举的竞争；在选举岗位上，存在着村委会主任岗位、副主任岗位与其他委员岗位之间的竞争；在选举过程中，存在着各个竞争对手之间的“民意基础”、“施政纲领”等方面的竞争。在当
10、今的村委会选举中，参选者向选民发表演说，介绍自己的治村蓝图，并当场接受选民的质询，已是常态。但在村委会实际选举过程中，关于“竞选”主要存在两个方面的问题：一是竞选不充分。由于经济发展水平、历史传统、地区差别和村民的流动范围、参选意愿、教育程度等多种因素的影响，造成村委会在某些地方的竞争还不充分。二是竞选不当或扭曲。由于家族因素、宗教派别等地方势力的介入，加之利益冲突、权力分配、疏忽的组织引导和笼统的政策法律，致使局部地方的村委会选举存在不正当竞争或变态竞争。现实中“能人”“、富人”村官现象已不在少数。他们的感召力、对于农村发展和稳定的积极作用不可忽视，但不利方面和消极因素也不能小觑。事实上，部
11、分地区的这种消极影响已开始显现。特别是因恶性竞争而引发的打架斗殴、黑金势力贿选、恶势力操纵选举，地痞流氓“霸选”，更要引起高度的重视。2. 突出“岗选”，设岗定位不断扩大村委会早期并没有担当后来承载的过多“使命”，只是后来随着村务的增多，村委会的“内容”才不断丰富，于是“岗位”在选举中的地位也就更加突出。尤其在一些经济较为发达地区的农村财经管理、文教卫生事务管理，已达到了以前县甚至是市相应机构的复杂程度。这些地区村主任的“权力涉及面”、“权力影响度”也已远远不是以前的“村长”所能及。这样，对其整体素质和全局观念的要求也就更高、更全面。但在村委会实际选举过程中，由于“选举的技术手段”等方面的原因
12、，有时被选举人和选举人又不得不被动接受。比如：某些人被动地获选，而自己又毫无参选意愿，只因是“老好人”，或由于“家族、宗族、亲戚的血亲网”平衡，或是曾经在某一时间的特殊贡献、个人的一些特殊背景而“被选”。如果村委会中由“这样的人”当选，其治理思路全无、激情不足，只能是消极怠工，其分管的领域也将毫无起色。正是从这些意义上说，在村委会选举中，一方面，主动参选、积极竞选就理所当然了；另一方面，定岗或定位选举就显得势在必行，过去那种“选举后简单分工”的方式也明显不合时宜。但不可否认的是，一些贫困地区，村委会委员（成员）“伸张”或“实现”自己意志和范围的程度较少，也不能得到多少额外的“物质利益”，在这样
13、的背景下“，主动参选”或“竞选”、 “定岗选举”就失去了为“权利”或“利益”而博弈的前提和基础。鉴于在不富裕地区为当选的“荣誉”而主动参选或竞选的刺激比发达地方要弱得多，因此，就“定岗选举”而言，不能一概而论，而应因地制宜，根据当地的经济发展状况、民主政治特点，找到适合地方特色的既能激发村民参选意愿又能选出“岗位”合适人选的实现路径。3. 突出“团选”，彰显团队合作。在选举过程中，提名的决定意义毋庸置疑，提名的民主性是选举民主性的前提，甚至是民主选举的理念追求。但在民主发展的一定阶段（甚至在一般意义） 上，提名的“充分、完全民主” 难以产生精诚合作的团队，会使理想中的民主选举愿望造成现实中的“
14、涣散班子”。就村委会选举而言，有学者就指出：“在提名上越是充分发扬民主，越是难以形成协调合作的班子。”2但随着参与意识和合作意识的逐渐增强，我国农村民主政治生态发生了一定变化，团队合作越来越多地出现在村委会选举中。主要有两种形式： 一是非团体选举中的合作，如在“海选”模式中的候选人之间的合作。二是团体选举中的合作，如村委会“组合竞选”“、团队竞选”中的合作。这种合作具有很强的针对性、系统性和稳定性。事实上，村委会“组合竞选”、“团队竞选”的“团队”选举制度设计使它与“海选”有了明显的区别，选举中能更加强调村委会班子的整体选举，注重选举产生村委会的协作。由于这两种选举模式是先“组合”或组成“团队
15、”后再竞选，在正式选举结果确定之前， 群众就有机会看到可能产生的村委会班子的整体情况，减少了村民投票的盲目性。三“争水催生联防队”“，屯子那么大，光靠联防队不行，得有个正式的组织才好管事”。这是改革开放后一些地方村委会产生之初的真实用意或朴素目的，其朴素性根源于“自发性”，也关联于“实用性”，更昭示着“变迁性”和规律性。问题的另一方面是，我们固然不应将西方的概念、理论生搬硬套于当代中国村委会选举的现实，但过于强调特殊性可能也使我们忽略了一些更本质的东西。“竞争性”、“岗位意识” 和“团队合作” 可能是选举中不能回避的因素和机制。我国村委会诞生30年来，其产生方式几经变迁、逐渐演进，形成了各种选
16、举模式，也体现了现代选举的一些特征。它们都是各地在村委会选举的实践中，根据村民委员会组织法，针对不同地区的村级选举政治生态而进行有益探索的结果。有的比较前卫、有的趋向保守、有的仅仅适合阶段性过渡，但无论如何，这些选举模式都是一种积极尝试，也是我国基层民主乃至国家政治民主发展的重要载体和有益探索。因为基层群众自治制度是中国特色社会主义政治发展道路的重要内容之一；基层民主是我国社会主义民主最广泛的形式；村民自治是农村基层民主的核心；民主选举是村民自治的关键；适宜的村委会民主选举模式是实现村民自治、民主选举的前提和基础。但从根本上说，由于历史和现实的种种原因，当代中国的村委会选举还有诸多不尽人意的地方，如：村民对村委选举的消极态度（参选率低）；种种势力主导选举，致使选举流于形式，村民的意愿难以真实表达，等等。虽然这些问题也不是仅仅通过选举模式的变迁和改进就能解决的，但如果我们能继续尊重村民的首创精神，相关职能部门或法律法规制订机关也能以发展农村基层民主和对现代性选举的诉求为目的、以更加务实的姿态来设计村委会选举模式，并且摒弃“超越人类文明发展所提供的现实条件”
