弹性开放式员额制：也许是法官员额制改革的一个方向

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1、1 弹性开放式员额制：也许是法官员额制改革的一个方向作者简介：吴百花，女， 1986 年生，江西财经大学刑法学硕士，现任余干县人民法院政工科副科长、审判员，发表过自媒体时代死刑适用该如何回应民意、 自媒体时代舆论影响着司法判决 、 浅析犯罪构成与证明责任分配、 用经济学原理解析违约的救济等文章。论文独创性声明本人郑重声明：所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。作者签名：吴百花2 弹性开放式员额制：也许是法官员额制改革的一个方向论文提要：当前，法官员额制改革试点工作正在东中西部、发达与

2、欠发达地区分批次有 序进行着，期间也暴露出了不少现实问题， 案多人少的矛盾没有解决甚至加剧了， 入额的法官没有得到预期的尊荣与待遇，未能入额的一线青年骨干甚至出现大批 离职。现行我国推行的法官员额制改革就是要探索一条具有中国特色社会主义特 点并符合司法改革规律的改革之路，这就要从司法审判实践中探索， 并最终服务 于司法实践。 青年骨干法官是法官队伍中不可或缺的中坚力量，故在法官员额制 改革过程中应充分考虑青年骨干法官的需求。弹性开放式员额制的设想可以缓解 案多人少的矛盾， 同时也给青年骨干可预见的未来。通过弹性保障法官员额因时 因地进行动态变化， 确保青年骨干在条件成熟时可以入选为员额制法官；

3、通过开 放保障员额制法官遴选的公平公正与入额人选的多元化；通过分案制将部分简易 程序案件留给法官助理， 让员额制法官有更多精力去处理普通程序案件；弹性开 放式员额制设定的缓冲区， 为青年骨干法官提供锻炼平台， 为其将来入额奠定基 础，同时可以及时剔除不适应员额制的法官，空出名额遴选新员。 弹性开放式员 额制设想符合司法改革精神， 能解决改革初期出现的多方矛盾，也许就是法官员 额制改革的一个方向。 （全文共 9600 余字）主要创新观点：提出弹性开放式员额制设想， 弹性是指法官员额处于动态变化中，方便适时 调整员额， 同时及时更新员额制法官队伍，并设立缓冲区， 避免改革出现一刀切 的硬伤；开放是

4、指评选机构的开放与入额人选的开放，通过公开透明的遴选规则 和公平公正的遴选组织确保入额法官的优秀与适格。弹性开放式员额制的具体表 现如下：一是为青年骨干法官预留法官员额的15%-35% ，先期将员额制法官占比 设定为 25%-33% ，可设定团队制：由两名员额制法官带领三名法官助理及一名书 记员组成团队， 预留的名额作为缓冲区， 保障青年骨干法官的入额机会，同时便 于员额制法官的退出； 二是提出分案制， 将案件分为简易程序案件和普通程序案 件，其中简易程序案件可以由法官助理来审判，但其裁判文书需由员额制主审法 官审批，为法官助理提供一个锻炼的平台，为其今后入额奠定基础； 三是设定开 放的员额制

5、法官考核机构， 保证遴选规则的公开透明与遴选队伍的公平公正，一 方面是遴选优秀的法官进入员额制，另一方面是考核员额制法官， 及时剔除不适 应员额制的法官， 并把优秀的法官助理补充进员额制法官队伍，确保员额制法官 队伍的稳定发展，确实提高办案效率，促进法官队伍的专业化、职业化、精英化 发展。3 引言十八大以来， 习近平总书记站在党和国家事业全局的高度，多次就依法治国 发表重要阐述， 提出加快建设社会主义法治国家的方向和基本思路。十八届三中 全会又提出建设法治中国的奋斗目标，明确了法治建设整体推进、 共同发展的努 力方向，对进一步推进行政执法体制改革和司法体制改革作出了工作部署，强调 要加快建设公

6、正、高效、权威的社会主义司法制度，健全司法权力运行机制，确 保依法、独立、公正行使审判权、 检察权，加强人权司法保障。 走依法治国之路， 势必涉及司法权的运行问题， 而这又不可避免要涉及到司法主体问题，司法主体 问题就与谁能当法官的现实问题无缝对接了1。那么要做好一名法官远非一张资格证书那么简单。法官所从事的工作是一项融法律知识、审判技能、社会阅历、 生活经验等一体的纷繁复杂的所谓“高大上”的工作。这就促使了“员额制”的 诞生，帮助遴选优秀的法官到审判一线，确保其司法权依法独立行使， 同时保障 其履职安全并保证其经济待遇提升。 法官员额制的核心价值就在于建立职业化的 法官队伍，为实现司法公正提

7、供人力资源方面的保证2。 正是在这样的背景下， 人民法院第四个五年改革纲要2014-2018于 2014 年 7 月 9 日正式发布，这标志着 人民法院新一轮改革又站在了新的历史起点。设定员额制的初衷就是要实现司法 独立，确保司法权的依法独立行使。现在员额制改革试点工作正在东中西部、发 达与欠发达地区分批次有序进行着， 各试点法院根据自身情况创建出了不同的员 额制改革模式，摸着石头过河，小有成效，同时也有不少问题暴露出来。如何更 好地实施员额制改革是当下急需解决的问题，笔者根据已经试点法院反映出来的 问题和自身所在中部地区的实际情况及作为青年骨干法官的代表提出弹性开放 式员额制设想，也许这就是

8、法官员额制改革的一个方向。一、法官员额制改革试点过程中出现的问题当前我国正处于社会转型期， 各类矛盾、 利益诉求纠纷逐年上涨， 法院的司 法工作面临前所未有的挑战。根据最高人民法院院长周强做的工作报告，2015 年地方各级人民法院受理案件1565.1万件，比 2014年上升了 10.1%3，而中国法 官数量从 2007 年的 18.9 万人上升到 2012 年的 19.7 万人，仅仅增长了4.4%4， 由此可见当前案件的增长和法官的配置是不相适应的。“案多人少”的矛盾在经 济发达地区频频显现， “忙闲不均”也广受诟病。受体制影响，法院的整体编制 是不可能在短时间内随着案件量的增长而增长，如何将

9、有限的审判力量投入到审 判一线，建立一套科学的法官制度，逐步实现法官队伍的专业化、精英化，正是 当前司法体制改革的重要内容。1潘全民：推行法官员额制浅议 ，载于江苏法制报2014 年 9 月 26 日第 007 版法学研究。 2范明志：法官员额制的核心价值 ，载于人民法院报2014 年 11月 10 日第 02 版新闻评论。 3周强： 2015 年关于最高人民法院的工作报告，最高人民法院受理案件11210 件，审结 9882 件，比 2013 年分别上升 1.8%和 1.7%；地方各级人民法院受理案件1565.1 万件，审结、执结1379.7 万件，结案标的额2.6 万亿元，同比分别上升10.

10、1%、6.6%和 15.7%。通过充分发挥审判职能作用，为经济社会健康发展提供 了有力司法保障。 4全国人大代表、台盟上海市委秘书长李碧影在审议“两高”工作报告时提出，根据最高人民法院院长王 胜俊做的工作报告，2012 年中国审结的案件数是1239.7 万件， 2007 年是 885.1 万件，五年内数量上升了40%，而中国法官数量从2007 年的 18.9 万人上升到2012 年的 19.7 万人，仅仅增长了4.4%，案件的增长 和法官的配置是不相适应的。4 （一）当前法官的整体素质影响法官员额制改革的推行1、我国法官人员构成复杂我国法官队伍并不是清一色的专业法律人士组成，而是汇聚了多行业的

11、精 英，除了专业的法律人才，还有军转干部、公务员、教师、事业编制人员及工勤 人员等。这些法官早期是由军人从军队转业而来，或者从其他岗位转过来的， 到 现在，这部分人已经有了十几年甚至几十年的工作经验，但他们没有经过系统的 法律学习，专业素质薄弱。2、我国法官入职门槛较低中华人民共和国法官法第九条5规定的入职门槛非常低，只需要满足年满二十三岁、 具备法律知识、 从事法律工作满两年或三年的条件就可以进入法官 队伍，而法官需要很强的专业性， 若从非法律专业人士中选拔法官，则很难保证 其素质。另外年满二十三岁可能是刚从大学走出来或者刚参加工作不久，远没有 达到法官职业所需的社会阅历。3、现行法官遴选制

12、度、晋升制度制约法官整体素质的提升中华人民共和国法官法 第十一条规定了法官的任免，除军事法院外， 大 致是由本级或上级人民法院院长提请同级人民代表大会常务委员会任免。人民法 院的助理审判员由本院院长任免6。中华人民共和国法官法第十二条又规定初任法官采用严格考核的办法， 按照德才兼备的标准， 从通过国家统一司法考试 取得资格，并且具备法官条件的人员中择优提出人选7。从上述规定可以看出法官是由院长提请，而提请哪些人，法律仅用“采用严格考核的办法，按照德才兼 备的标准”模糊带过，具体怎么样考核，又如何适用标准，适用什么样的标准， 法律都没有加以规定。这样就容易增加提请的任意性，不利于选拔优秀的法官。

13、 此外，我国并没有严格的法官晋升制度，中华人民共和国法官等级暂行规定 仅模糊规定，法官等级的确定，以法官所任职务、德才表现、业务水平、审判工5中华人民共和国法官法第九条规定：担任法官必须具备下列条件：（一）具有中华人民共和国国籍； （二）年满二十三岁；（三） 拥护中华人民共和国宪法； （四） 有良好的政治、 业务素质和良好的品行； （五） 身体健康；（六）高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法 律工作满二年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满三年；获得法律专业硕 士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识，从

14、事法律工作满一年，其中担 任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满二年。本法施行前的审判人员不具备前款第六 项规定的条件的，应当接受培训，具体办法由最高人民法院制定。适用第一款第六项规定的学历条件确有 困难的地方，经最高人民法院审核确定，在一定期限内，可以将担任法官的学历条件放宽为高等院校法律专业专科毕业。 6中华人民共和国法官法第十一条规定：法官职务的任免，依照宪法和法律规定的任免权限和程序办 理。最高人民法院院长由全国人民代表大会选举和罢免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判 员由最高人民法院院长提请全国人民代表大会常务委员会任免。地方各级人民法院院长由地方各级人民代表

15、大会选举和罢免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由本院院长提请本级人民代表大会 常务委员会任免。在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长，由省、自治区、 直辖市人民代表大会常务委员会根据主任会议的提名决定任免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长 和审判员由高级人民法院院长提请省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会任免。在民族自治地方设立的地方各级人民法院院长，由民族自治地方各级人民代表大会选举和罢免，副院长、 审判委员会委员、 庭长、副庭长和审判员由本院院长提请本级人民代表大会常务委员会任免。人民法院的助理审判员由本院 院长任免。军事法院等专门人民法院院长

16、、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员的任免办法， 由全国人民代表大会常务委员会另行规定。 7中华人民共和国法官法第十二条规定：初任法官采用严格考核的办法，按照德才兼备的标准，从通 过国家统一司法考试取得资格，并且具备法官条件的人员中择优提出人选。人民法院的院长、副院长应当 从法官或者其他具备法官条件的人员中择优提出人选。5 作实绩和工作年限为依据8。可见，我国的法官晋升以行政化模式进行，法官没有明确晋升的标准。（二）现行法院的设置及法官管理模式阻碍员额制改革的推进1、当前法院设置易受地方干预，从而制约法官员额制的建立目前，我国法院主要是按照行政区划设置，中央设置最高人民法院，在省、 市、区设置高级人民法院， 设区的市设置中级人民法院，在县级设置基层人民法 院。另设军事、铁路、水运等专门法院。法官员额制要求根据审判工作量、法院 所辖区面积人口、 经济发展等因素， 确定法官员额， 同理法院的设置也应依据上 述因素确定更为合理。显然，现行的法院设置与法官员额制的要求是不相符的。 此外，按照行政区划设置法院， 法院