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1、政府再造中的大部制和行政三 分初探华南师大 公管学院 管理幅度与层次管理幅度与层次：制约行政组织结构的两个相互联系 的主要因素。管理幅度指一个人或组织直 接管理的下属人员或机构的数目，又称控 制幅度。管理层次指组织纵向划分的管理 层级的数目。在被管理对象数量确定的条 件下，两者成反比关系；管理幅度越宽， 需要设置的管理层次就越少；反之，管理 幅度越窄，需要设置的管理层次就越多。 管理幅度与层次 政府再造20世纪最后的20余年，为迎接全球 化、信息化和知识经济时代的来临以及摆 脱财政困境、提高国际竞争力和政府效率 ，西方各国相继掀起了政府改革或“政府 再造”或“新公共管理”的热潮。当代西方 政府
2、改革（新公共管理）运动，特别是美 国、英国、新西兰和日本等国的政府改革 ，其基本内容包括：政府再造的基本内容公共部门改革的战略与战术；新公共管理改革的先驱；创造一个少花钱多办事的政府；新公共管理改革的典范；竞争、绩效、透明；分权、民主与善治；走向一种自主化管理模式；市场化、民营化和自由化。政府再造的五项战略核心战略后果战略顾客战略控制战略文化战略 我国行政改革中的政府再造我国行政改革不能照搬西方的“新公共管理 ”范式，这一范式本身还存在诸多问题，难以在 世界范围内形成一种被普遍接受的改革模式。我国的行政改革可以借鉴“新公共管理”的“ 顾客至上”精神，从管理机制上进行变革，树立 “以人为本”的改
3、革理念，增强政府对社会公众 的政治回应性。详细内容如下：“政府再造”改变了传统的一些管理基本规范，但并非政府管理的普 遍模式事实上，“政府再造”运动虽然具有一些共同的特征，如以改 造传统官僚制为目的，通过分权和“非集中化”改革，使组织、人事 、任期和管理条件更加灵活；引入企业管理的某些机制，明确规 定组织和人事目标，根据绩效指标对行政工作进行测评，更为关 注管理结果的实现和管理者的个人责任；在政府管理中引入市场 机制，树立“顾客”意识，强调管理效果应尽可能受到市场的检验； 改革以职业常任、政治中立为主要特征的高级行政人员的管理方 式，使其承担更大的政治责任，增强对公众要求的政治回应性； 通过对
4、国有企业和某些公共职能的民营化或对外委托，缩减政府 职能和规模，降低行政成本，等等。但它并非政府管理的普遍模 式。我国行政改革中的政府再造“政府再造”运动，在一定程度上克服了传统官僚 制的某些弊端，但这一范式目前仍存在诸多问 题“新公共管理”带来了公共责任方面的严重 问题，例如，通过引入市场竞争机制，把公共 服务交给私人部门或其他非营利组织，意味着 政府放弃了部分社会职能，不可避免地削弱了 政府的责任感；再如，“新公共管理”所强调的 顾客至上原则，将公民降低为顾客或消费者， 忽视了公民与顾客的内在差别，事实上破坏了 政府与公民社会的政治关系，背离了民主社会 的基本价值准则，等等。 我国行政改革
5、中的政府再造“新公共管理”虽不是一种具有国际普遍意 义的改革模式，它的产生和发展是在某些 特殊社会背景和制度条件下进行的，这一 点与当代中国政府改革的前提有所不同。 但我国的行政改革仍能从中汲取一些有益 的经验。我国行政改革中的政府再造首先，在管理思想方面，应借鉴“新公共管理”的“顾客至上”精 神，从管理机制上进行变革，树立“以人为本”的改革理念，增强政 府对社会公众的政治回应性。其次，在一些公共服务领域适当引入竞争机制，以提高行政 效率和服务质量，特别是对那些具有自然垄断性质行业，应允许 和鼓励私营部门进入，通过竞争更好地满足社会和公众的多样化 需求。再次，针对政府机构和公共部门机构臃肿、行
6、政成本过高的 现实，应进一步转变职能，将一些可以由社会组织完成的工作转 移出去，从而减轻政府负担，提高服务质量。最后，应借鉴“新公共管理”模式，有针对性地引入企业管理的 技术、方法和经验，完善目标责任制、成本核算和绩效考评制度 ，加强基础管理，提升公共管理的质量和水平。我国行政改革中的政府再造古诗词中的政府机构朝为田舍郎，暮登天子堂。 汪洙神童诗 异日图将好景，归去凤池夸。 柳永望海潮 运筹帷幄之中，决胜千里之外。汉书高帝纪公卿有党排 宗泽 ，帷幄无人用 岳飞 。宋 陆游 花隐掖垣暮，啾啾栖鸟过。杜甫春宿左省 居庙堂之高则忧其民，处江湖之远则忧其君 。范仲 淹 岳阳楼记 备注：凤池，即凤凰池，
7、本是皇帝禁苑中的池沼。魏晋时中书省地近宫禁，因以为名。宋 陆游 夜读范至能揽辔录言中原父老见使者多挥涕感其事作绝句：“公卿有党排宗泽 ，帷幄无人用岳飞 。” 掖垣：因中书省和门下省在宫墙的两边，象人的两掖，故中书省和门下省分别称为 “右省”和“左省”。春宿左省杜甫 花隐掖坦暮，啾啾栖鸟过。星临万户动，月傍九霄多。 不寝听金钥，因风想玉珂。明朝有封事，数问夜如何。 古代中国的政府机构设置秦三公九卿制秦 三公秦朝的中央行政机关实行三公九卿制。皇 帝之下设三公，三公为： （1）丞相，承受皇帝之命，辅助皇帝掌管 天下的行政的官； （2）太尉，掌管军事的最高官吏； （3）御史大夫，主要管理记事，其地位相
8、 当于副丞相，主要职责是管理图籍、奏章，监 察文武百官。御史大夫下设御史中丞，掌管图 书秘籍，同时监察文武官吏；侍御史，掌管文 书；监御史，中央派到地方各郡负责监督郡守 的御史。 秦 九卿三公之下设九卿，作为中央行政机关分掌具体行政事务，如祭祀、礼仪、军事 、行政、司法、文化教育等。包括： （1）奉常，掌管宗庙礼仪，地位很高，属九卿之首； （2）郎中令，掌管宫殿警卫； （3）卫尉，掌管宫门警卫； （4）太仆，掌管宫廷御马和国家马政； （5）廷尉，掌管司法审判； （6）典客，掌管外交和民族事务； （7）宗正，掌管皇族、宗室事务； （8）治粟内史，掌管租税钱谷和财政收支； （9）少府，掌管专供皇室
9、需用的山海池泽之税。 隋唐三省六部制隋三省六部制简表 唐三省六部制简表三省是西汉以后长期发展形成，中书省和尚书 省是两汉时期基本形成，东汉废除中书省，只 设尚书省，三国时恢复中书省，门下省是晋朝 首先建立的，南北朝依然沿袭，晋朝时期三省 制度基本建立起来，是中国封建社会的主要政 治制度。三省在各个时期的的历史作用和地位 不同，在封建社会末期实行封建专制，基本废 除了三省制度。六部吏部掌管全国文职官吏的任免、考课、勋 封等事； 户部掌管全国户口、土地、赋税、钱粮、 财政收支等事； 礼部掌管礼仪、祭祀、科举、学校等事； 兵部掌管武官选用及军事行政； 刑部掌管全国司法行政； 工部掌管各项工程、工匠、
10、屯田、水利、 交通等事。 国务院历年机构示意图 1949年10月 中央人民政府 人民革命军事委员会 政务院 最高人民法院 最高人民检察署35个委、部、署、院 1951年12月1953年底 下辖42个机构 19541956年 成立国务院 下辖81个机构 1958年底 68个机构 1959年 60个机构（39个部委21个直属和办事机构） 19601964年 精减81万人 1965年 恢复后机构达79个 1970年 32个机构 1975年 52个机构 1981年 100个机构 1982年3月 61个机构 减员21万人 1988年 66个部、委、局 减员9700人 1993年3月 59个机构 40个机
11、构 1998年3月 29个机构 2003年3月 28个机构 改革开放后政府机构6次改革 第一次： 1982年：国务院各部门从100个减为61个，编制从51万人减为3 万人。第二次： 1988年：国务院部委由45个减为41个，改革后人员编制减少了 9700多人。第三次： 1993年：国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个，人员减 少20。第四次： 1998年：不再保留15个部委，新组建4个部委，3个部委更名。改 革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29 个。第五次： 2003年：设立国资委、银监会，组建商务部、国家食品药品监督 管理局、安监总局，将国家发展计划委员会改组
12、为国家发展和改 革委员会，国务院组成部门变为28个。 第六次： 正在进行中。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个：1.中华人民共和国外交部2.中华人民共和国国防部3.中华人民共和国国家发展和改革委员会4.中华人民共和国教育部5.中华人民共和国科学技术部6.中华人民共和国工业和信息化部7.中华人民共和国国家民族事务委员会8.中华人民共和国公安部9.中华人民共和国国家安全部10.中华人民共和国监察部11.中华人民共和国民政部12.中华人民共和国司法部13.中华人民共和国财政部14.中华人民共和国人力资源和社会保障部15.中华人民共和国国土资源部16.中华人民共和国环境保护部17.中华
13、人民共和国住房和城乡建设部18.中华人民共和国交通运输部19.中华人民共和国铁道部20.中华人民共和国水利部21.中华人民共和国农业部22.中华人民共和国商务部23.中华人民共和国文化部24.中华人民共和国卫生部25.中华人民共和国国家人口和计划生育委员会26.中国人民银行27.中华人民共和国审计署外国机构改革一览目前各主要发达国家的内阁机构大多实行“ 大部门体制”,内阁机构设置一般在20个以下,其 中加拿大最多,为19个,美国为15个,日本为12个 。与发达国家相比,经济转型的国家和发展中 国家,“大部门体制”改革还处于探索阶段。在这 些国家中,内阁机构设置最少的是阿根廷,有12个 ,内阁机
14、构不超过20个的国家有俄罗斯和墨西哥, 分别为16个和18个。更多的国家内阁机构在20 个以上,30个以上的也很多,以印度最多,有41个 内阁机构。外国的大部制改革发达国家日本日本的“大部门体制”改革始于2001年,改革的目标是克 服行政管理中的“部门主义”,精简整合内阁部门及相关职 能。日本内阁部门由原来的22个省厅调整为12个省厅。 比如,对原有职能交叉或互补性高的11个省厅,整合改组 为4个省。在中央政府改革的基础上,日本各地方政府也 配套推行“大部门体制”改革。经济转型国家俄罗斯俄罗斯过去的行政管理体制,和中国相近,都曾深受计 划经济体制的影响,体现在政府机构设置上,职能重叠和 交叉设
15、置部门的问题较突出。俄罗斯在2004年推动相关 改革,中央政府的部门数量由31个调整为16个。国外“大部制”改革4大启示其一,从提高行政效率的角度看,中央政府核心 机构的理想设置数量应控制在20个左右,不宜过 多。其二,探索职能有机统一的“大部门体制”,是克 服行政管理中“部门主义”的有效途径。其三,“大部门体制”改革应坚持依法展开,以法 律形式对行政改革作出明确规范,保障改革的严 肃性。其四，“大部门体制”改革不单是中央政府层 面的事情，各级地方政府应配套探索实施。大部制 是什么?所谓“大部门体制”，或叫“大部制”， 就是在政府的部门设置中，将那些职能相 近、业务范围趋同的事项相对集中，由一
16、 个部门统一管理，最大限度地避免政府职 能交叉、政出多门、多头管理，从而提高 行政效率，降低行政成本。 大部制改革的实质大部制改革的实质是一种权力结构的 重组和再造，就在于它实行的是行政决策 权、执行权和监督权的合理划分和相对分 离。大部制改革的实质 现代意义的政府结构，肇始于资本主义社 会。西方国家将国家权力划分为立法权、行政 权、司法权。每一种权力本身又划分为决策权 、执行权和监督权。由于行政权归政府所有， 因此，就政府的行政权而言，从横向权能上， 划分为行政决策权、行政执行权、行政监督权 ；从纵向层级上，则划分为中央行政权和地方 行政权。西方国家的政府，就是按照行政权力“ 三分法”的格局进行机构设置的，其“大部制”正 是实行了“三权分离”的“大部制”。大部制改革的实质以实行大部制的美国政府为例。美国政
