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1、第二讲 行政主体、行 政相对人行政主体 国家公务员 行政相对人第一章 行政主体 行政法主体 （行政法律关系主体） 行政主体行政相对人行政机关法律法规授权组织案例n张某是某市车站路摆摊卖小吃的个体户。2000年8月20日 ，张某与一顾客谢某发生争执，继而相互推搡，致使谢某 跌伤了右腿。第二天，某市某区公安分局治安科依据治 安管理处罚条例第22条的规定，以殴打他人为由，裁决 张某治安罚款100元，并赔偿医药费45元。该治安科未制作 、送达治安处罚裁决书，罚款由治安科出具了一个收据。 张某不服，以为殴打他人为由，向某区人民法院提起诉讼 ，状告某区公安分局治安科违法实施行政处罚。n 问：某区公安分局治
2、安科是否能够以自己的名义对张某 进行行政处罚？某区公安分局治安科是否可以成为适格被 告？n一、行政主体的概念和特征 n是指参加行政法律关系，依法拥有行政职权，能以自 己的名义行使行政职权，并能独立地为自己行使行政 职权的行为产生的后果承担相应法律责任的国家机关 或社会组织。（三者缺一不可）n对概念的进一步阐释 n1、行政主体必须是承担国家行政权力、实施行政活动 的组织，不享有行政权的机关、单位、个人，除非法 律、法规明确授予其行政管理权外，不能作为行政主 体。 n2、行政主体必须是能够以自己的名义作出行政行为的 组织。所谓“以自己的名义”是指能够依照自己的意志 作出处理决定发布命令，并以自己的
3、职权保障这些决 定和命令的实施。只有那些符合法定条件，履行必要 法定程序而成立的，享有国家行政权的行政机关和接 受法定授权的组织才有对外名义权。n如：区房地局住宅管理科；上海市公安局 政策法规处等n3、行政主体必须能独立承担法律责任。这 与前一个条件相联系，是判断行政机关及 其他组织能否成为行政主体的关键，也是 确立行政主体这一概念的意义所在。一般 而言，享有行政管理职权的组织即能够独 立承担法律责任；能独立承担法律责任的 组织，即享有行政管理职权。案例分析要点n治安科是区公安分局的内部机构，是具体执行公 务、实现区公安分局职能的机构，其自身不能以 自己的名义对外行使行政职权，也不能独立承担
4、由此所产生的法律责任，不具有行政主体资格。 治安科对外所作出的一切具体行政行为只能是以 某区公安分局的名义作出，由此产生的法律后果 也应由某区公安分局来承担。因此，某区公安分 局治安科不能以自己的名义对张某进行行政处罚 ，而张某也只能以区公安分局为被告。n二、行政机关的概念 （一）行政机关的概念n行政机关指一个国家的统治阶级根据其统治意志，按 照宪法和有关法律的规定，行使国家权力、组织管理 国家行政事务的机关。行政机关既包括各级政府，也 包括宪法、法律、法规确立的能以自己名义行使行政 权的各类政府职能部门。n（二）行政机关的特征n行政机关是国家机关，是由国家设置、代表国家行使 国家职能的机关。
5、n行政机关是行使国家行政职能的国家机关。n行政机关是依照宪法和组织法的规定而设置的行使国 家行政职能的国家机关。n (三)行政主体与行政机关的联系与区别 1.行政主体主要由行政机关充当n2.行政机关并不是在任何情况下都是行政主体。n结论：只有具备一定条件的行政机关才能成为行政主 体；只有在行使权力、进行行政管理时的行政机 关才能成为行政主体；有些组织并非行政机关但 因法定授权而成为行政主体。（四）行政机关、行政组织和行政机构的区别n行政机关、行政组织和行政机构，是一组既密切联 系，又有一定区别的概念。n行政组织，是为实现对社会公共事务的有效管理， 由国家按照宪法、组织法和法律规定的条件和程序
6、设立并负责国家行政事务管理的特殊社会组织，包 括行政机关和行政机构。n行政机关，是指从中央到地方的各级人民政府及其 他具有法人资格，能以自己的名义行使行政权并承 担因此而产生的法律责任的行政单位。n行政机构，是指构成国家行政机关的内部各单位， 它是为行政机关行使行政权服务的，对外不能以自 己的名义发布决定和命令，其行为的一切法律后果 皆归属于其所属行政机关。n三者关系以及在行政法律关系中的地位n行政机关是联结各行政机构的综合体。在三者 中，只有行政机关具有行政主体的资格，可以 成为行政法律关系中的一方特定主体。n行政机构一般可作为行政相对人而成为行政法 律关系的一方主体，只有在法定授权的情况下
7、 ，才能成为行政主体。n而行政组织则没有独立成为行政法律关系主体 的任何可能性。n（六）中央行政机关n1、国务院（总理、副总理、国务委员、各部 部长、各委员会主任、审计长、秘书长）；n2、国务院各部（专业性）、委（综合性）；n3、国务院直属机构（由国务院直接领导）： 国家统计局、税务总局、工商总局等；n4、国务院部委管理的国家局：商务部国 家技术监督局、医药管理局、烟草专卖局；科技部地震局、专利局；国土资源部 土地管理局、海洋局、测绘局n（七）地方行政机关n包括地方各级人民政府（省级乡级）n地方各级人民政府职能部门（厅局委）n地方人民政府的派出机关（行政公署、区 公所、街道办事处【市辖区、不设
8、区的市 人民政府】）地方行政机关 地方各级人民政府 地方各级人民政府职能部门（厅局委） 地方人民政府的派出机关 地方各级人民政府 省级人民政府 （直辖市、自治区）设区的市级人民政府 （省会市、省辖市（地级市）、自治州）县级人民政府 （县级市、市辖区、自治县）乡级人民政府 （镇、民族乡）地方人民政府的派出机关行政公署行政公署 （由省级人民政府派出）（由省级人民政府派出）区公所区公所 （由县级人民政府派出）（由县级人民政府派出）街道办事处街道办事处 （由市辖区、不设区的市人民政府派出）（由市辖区、不设区的市人民政府派出）案例分析n某市物价管理局因办公用房紧张向政府主管部门申请扩建办公 大楼。市物价
9、管理局领取了城市建设规划许可证，后因资金缺 乏便引进某房地产开发公司共同建造。双方商定：物价局出地 ，房产商出钱，建房后，产权证登记物价局名下，但一半建筑 归房产商使用50年，期满后归还该建筑。事后，双方履行了合 同。事中被土地管理局查处，土地局认定物价局和房地产商是 非法买卖土地，并依据土地法第73条，分别对物价局和房 地产商作出了行政处罚。物价局和房地产商均不服，提起了行 政诉讼。物价局的理由是：与房产商的合同是一个内部合作关 系，实际上是部分建筑的租赁关系，不属非法买卖；再则，物 价局是一个国家行政机关，行政机关不应对行政机关作出行政 处罚，否则违背了行政处罚法的精神。房产商的理由是：
10、当时物价局声称一切官方手续由它办理，我公司不知这种合作 方式违法。n问题：在本案中，有几个行政法律关系？有几个行政主体？分 别是谁？三、法律、法规授权的组织（被授权组织）n（一）概念n被授权组织指行政机关以外的组织，是依据法律、 法规（宪法和组织法以外的法律法规）的特别授权 而取得行政主体的资格，并能行使行政职权的非国 家行政机关。 n（二）范围n1.行政机构：nA地方政府职能部门的派出机构（派出所、工商所 、税务所）nB行政机关的某些内部机构（商标评审委员会、专 利复审委员会、公安消防大队交警大队、价格监督 机构、步行街管理办公室下设的南京路步行街监察 队）n2.社会组织（工会、共青团）、人
11、民团体（残联、 妇联、红十字会、法学会）、行业协会（律协、会 计师协会、佛教协会）。 n3.企业单位（行政性公司）地铁运营公司、烟 草自来水煤炭煤气电力公司、中国工商银行、 中国建设银行、中国农业银行、中国银行等， 在现金管理方面享有行政主体的资格。n 4.事业单位（卫生防疫站、检验检疫机构、国 境卫生检疫机构、高校）n如中华人民共和国学位条例（1981年1月1日 起实施）第8条第1款规定：“学士学位，由国务 院授权的高等学校授予；硕士学位、博士学位 由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予 。“这就赋予了高校学位授予权。 n（三）法律法规授权组织与行政主体的关系n被授权组织在依法行使被授予的
12、行政职权时， 则成为行政主体的组成部分；n没有经过法律法规的特别授权的行政机关内部 机构或某些组织，即使它们行使着行政职权， 仍然不具有行政主体的资格，也不可能成为行 政主体；n被授权组织在从事行政职权以外的其他活动时 ，也不能成为行政主体，只是普通的组织。四、行政主体的类型 n（一）外部行政主体和内部行政主体n外部行政主体的行政相对人；n内部行政主体本行政主体的组成机构、公 务员或隶属于本行政主体的其他主体。如：北京 市工商局企监处；上海市法制办综合处；n许多学者将外部行政主体的分类与行政机关的分 类相同，内部行政主体则包括行政机关、领导机 构、办公机构、内部事务管理机构。事例分析n为加强对
13、黄浦江两岸综合开发的领导，推进黄浦江两岸 开发工作的开展，市政府于2002年1月9日成立了黄浦江 两岸开发工作领导小组，市领导亲自担任组长、副组长 ，市发展改革委、市建委、市经委等部门和沿江各区共 17个单位的主要负责人出任领导小组成员。n黄浦江两岸开发工作领导小组的性质？属于何种主体？n国家行政机关公文处理办法：对公文发布主体和格 式有明确规定，部门内设机构除办公厅（室）外不得对 外正式行文。例如国务院办公厅发文，国庆节休假时间 安排n二中央行政主体与地方行政主体n中央行政主体是行使行政职权的范围及于全国 ，行使的职权具有全国性功效的机关或组织n地方行政主体是行使行政职权的范围仅限于本 行政
14、区的机关或组织n（三）职权行政主体和授权行政主体n职权行政主体是指行使宪法、法律或法规赋予 的固有行政职权例：国务院；市政府；房地局n授权行政主体是指行使法律、法规规定的或有 权机关依法转予的非固有行政职权。例：上海 市地铁运营公司；高校；残疾人联合会；律师 协会。n（四）地域性行政主体与公务性行政主体n地域性行政主体是指以行政地域为基础， 行使行政职权的范围对象与行政主体所处 的行政地域紧密联系的组织；例如：地方 税务局n公务性行政主体是指依法从事一定的公务 活动，不以地域为设立标准，独立享有行 政法上的权利与义务的行政主体。例如： 海关总署，上海海关（国家设在上海口岸 的进出境监督管理机关
15、）（管辖范围辐射 长三角流域，华东地区、长江流域）派出所、工商所的行政主体资格问题n在我国行政序列中，派出所属于地方人民政府职能 部门即公安部门的派出机构，是市公安机关派出具 体负责一地治安管理工作的基层机构，行使公安机 关的部分权力。派出机构一般不具有行政主体资格 ，只有法律、法规授权时才能在授权范围内独立行 使行政职权。中华人民共和国治安管理处罚法（2006年3月1日生效）授予了派出所有对违反治安 管理的行为处以警告、500元以下罚款的权力。也就 是说，它只对其在治安管理领域内作出的警告、500 元以下罚款行为独立承担责任，它所作出的其他行 为，由于没有法律的明确授权，仍应视为其派出的 公
16、安机关的行为，由公安机关承担法律后果（行政 委托）。一旦引起争议，由公安机关应诉，作为被 告。n工商行政管理所条例n第八条 工商所的具体行政行为是区、县工商局 的具体行政行为，但有下列情况之一的，工商 所可以以自己的名义作出具体行政行为： （一）对个体工商户违法行为的处罚； n （二）对集市贸易中违法行为的处罚；n （三）法律、法规和规章规定工商所以自己的 名义作出的其他具体行政行为。 n 前款第（一）、（二）项处罚不包括吊销营 业执照。 六、行政授权和行政委托n比较项目 行政授权 行政委托n1.主动方主体 授权方：行政主体 委托方：行政主体n2.被动方主体 被授权主体 被委托方n (下属组织) ( 被
