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1、第二讲 行政主体、行 政相对人行政主体 国家公务员 行政相对人第一章 行政主体 行政法主体 (行政法律关系主体) 行政主体行政相对人行政机关法律法规授权组织案例n张某是某市车站路摆摊卖小吃的个体户。2000年8月20日 ,张某与一顾客谢某发生争执,继而相互推搡,致使谢某 跌伤了右腿。第二天,某市某区公安分局治安科依据治 安管理处罚条例第22条的规定,以殴打他人为由,裁决 张某治安罚款100元,并赔偿医药费45元。该治安科未制作 、送达治安处罚裁决书,罚款由治安科出具了一个收据。 张某不服,以为殴打他人为由,向某区人民法院提起诉讼 ,状告某区公安分局治安科违法实施行政处罚。n 问:某区公安分局治
2、安科是否能够以自己的名义对张某 进行行政处罚?某区公安分局治安科是否可以成为适格被 告?n一、行政主体的概念和特征 n是指参加行政法律关系,依法拥有行政职权,能以自 己的名义行使行政职权,并能独立地为自己行使行政 职权的行为产生的后果承担相应法律责任的国家机关 或社会组织。(三者缺一不可)n对概念的进一步阐释 n1、行政主体必须是承担国家行政权力、实施行政活动 的组织,不享有行政权的机关、单位、个人,除非法 律、法规明确授予其行政管理权外,不能作为行政主 体。 n2、行政主体必须是能够以自己的名义作出行政行为的 组织。所谓“以自己的名义”是指能够依照自己的意志 作出处理决定发布命令,并以自己的
3、职权保障这些决 定和命令的实施。只有那些符合法定条件,履行必要 法定程序而成立的,享有国家行政权的行政机关和接 受法定授权的组织才有对外名义权。n如:区房地局住宅管理科;上海市公安局 政策法规处等n3、行政主体必须能独立承担法律责任。这 与前一个条件相联系,是判断行政机关及 其他组织能否成为行政主体的关键,也是 确立行政主体这一概念的意义所在。一般 而言,享有行政管理职权的组织即能够独 立承担法律责任;能独立承担法律责任的 组织,即享有行政管理职权。案例分析要点n治安科是区公安分局的内部机构,是具体执行公 务、实现区公安分局职能的机构,其自身不能以 自己的名义对外行使行政职权,也不能独立承担
4、由此所产生的法律责任,不具有行政主体资格。 治安科对外所作出的一切具体行政行为只能是以 某区公安分局的名义作出,由此产生的法律后果 也应由某区公安分局来承担。因此,某区公安分 局治安科不能以自己的名义对张某进行行政处罚 ,而张某也只能以区公安分局为被告。n二、行政机关的概念 (一)行政机关的概念n行政机关指一个国家的统治阶级根据其统治意志,按 照宪法和有关法律的规定,行使国家权力、组织管理 国家行政事务的机关。行政机关既包括各级政府,也 包括宪法、法律、法规确立的能以自己名义行使行政 权的各类政府职能部门。n(二)行政机关的特征n行政机关是国家机关,是由国家设置、代表国家行使 国家职能的机关。
5、n行政机关是行使国家行政职能的国家机关。n行政机关是依照宪法和组织法的规定而设置的行使国 家行政职能的国家机关。n (三)行政主体与行政机关的联系与区别 1.行政主体主要由行政机关充当n2.行政机关并不是在任何情况下都是行政主体。n结论:只有具备一定条件的行政机关才能成为行政主 体;只有在行使权力、进行行政管理时的行政机 关才能成为行政主体;有些组织并非行政机关但 因法定授权而成为行政主体。(四)行政机关、行政组织和行政机构的区别n行政机关、行政组织和行政机构,是一组既密切联 系,又有一定区别的概念。n行政组织,是为实现对社会公共事务的有效管理, 由国家按照宪法、组织法和法律规定的条件和程序
6、设立并负责国家行政事务管理的特殊社会组织,包 括行政机关和行政机构。n行政机关,是指从中央到地方的各级人民政府及其 他具有法人资格,能以自己的名义行使行政权并承 担因此而产生的法律责任的行政单位。n行政机构,是指构成国家行政机关的内部各单位, 它是为行政机关行使行政权服务的,对外不能以自 己的名义发布决定和命令,其行为的一切法律后果 皆归属于其所属行政机关。n三者关系以及在行政法律关系中的地位n行政机关是联结各行政机构的综合体。在三者 中,只有行政机关具有行政主体的资格,可以 成为行政法律关系中的一方特定主体。n行政机构一般可作为行政相对人而成为行政法 律关系的一方主体,只有在法定授权的情况下
7、 ,才能成为行政主体。n而行政组织则没有独立成为行政法律关系主体 的任何可能性。n(六)中央行政机关n1、国务院(总理、副总理、国务委员、各部 部长、各委员会主任、审计长、秘书长);n2、国务院各部(专业性)、委(综合性);n3、国务院直属机构(由国务院直接领导): 国家统计局、税务总局、工商总局等;n4、国务院部委管理的国家局:商务部国 家技术监督局、医药管理局、烟草专卖局;科技部地震局、专利局;国土资源部 土地管理局、海洋局、测绘局n(七)地方行政机关n包括地方各级人民政府(省级乡级)n地方各级人民政府职能部门(厅局委)n地方人民政府的派出机关(行政公署、区 公所、街道办事处【市辖区、不设
8、区的市 人民政府】)地方行政机关 地方各级人民政府 地方各级人民政府职能部门(厅局委) 地方人民政府的派出机关 地方各级人民政府 省级人民政府 (直辖市、自治区)设区的市级人民政府 (省会市、省辖市(地级市)、自治州)县级人民政府 (县级市、市辖区、自治县)乡级人民政府 (镇、民族乡)地方人民政府的派出机关行政公署行政公署 (由省级人民政府派出)(由省级人民政府派出)区公所区公所 (由县级人民政府派出)(由县级人民政府派出)街道办事处街道办事处 (由市辖区、不设区的市人民政府派出)(由市辖区、不设区的市人民政府派出)案例分析n某市物价管理局因办公用房紧张向政府主管部门申请扩建办公 大楼。市物价
9、管理局领取了城市建设规划许可证,后因资金缺 乏便引进某房地产开发公司共同建造。双方商定:物价局出地 ,房产商出钱,建房后,产权证登记物价局名下,但一半建筑 归房产商使用50年,期满后归还该建筑。事后,双方履行了合 同。事中被土地管理局查处,土地局认定物价局和房地产商是 非法买卖土地,并依据土地法第73条,分别对物价局和房 地产商作出了行政处罚。物价局和房地产商均不服,提起了行 政诉讼。物价局的理由是:与房产商的合同是一个内部合作关 系,实际上是部分建筑的租赁关系,不属非法买卖;再则,物 价局是一个国家行政机关,行政机关不应对行政机关作出行政 处罚,否则违背了行政处罚法的精神。房产商的理由是:
10、当时物价局声称一切官方手续由它办理,我公司不知这种合作 方式违法。n问题:在本案中,有几个行政法律关系?有几个行政主体?分 别是谁?三、法律、法规授权的组织(被授权组织)n(一)概念n被授权组织指行政机关以外的组织,是依据法律、 法规(宪法和组织法以外的法律法规)的特别授权 而取得行政主体的资格,并能行使行政职权的非国 家行政机关。 n(二)范围n1.行政机构:nA地方政府职能部门的派出机构(派出所、工商所 、税务所)nB行政机关的某些内部机构(商标评审委员会、专 利复审委员会、公安消防大队交警大队、价格监督 机构、步行街管理办公室下设的南京路步行街监察 队)n2.社会组织(工会、共青团)、人
11、民团体(残联、 妇联、红十字会、法学会)、行业协会(律协、会 计师协会、佛教协会)。 n3.企业单位(行政性公司)地铁运营公司、烟 草自来水煤炭煤气电力公司、中国工商银行、 中国建设银行、中国农业银行、中国银行等, 在现金管理方面享有行政主体的资格。n 4.事业单位(卫生防疫站、检验检疫机构、国 境卫生检疫机构、高校)n如中华人民共和国学位条例(1981年1月1日 起实施)第8条第1款规定:“学士学位,由国务 院授权的高等学校授予;硕士学位、博士学位 由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予 。“这就赋予了高校学位授予权。 n(三)法律法规授权组织与行政主体的关系n被授权组织在依法行使被授予的
12、行政职权时, 则成为行政主体的组成部分;n没有经过法律法规的特别授权的行政机关内部 机构或某些组织,即使它们行使着行政职权, 仍然不具有行政主体的资格,也不可能成为行 政主体;n被授权组织在从事行政职权以外的其他活动时 ,也不能成为行政主体,只是普通的组织。四、行政主体的类型 n(一)外部行政主体和内部行政主体n外部行政主体的行政相对人;n内部行政主体本行政主体的组成机构、公 务员或隶属于本行政主体的其他主体。如:北京 市工商局企监处;上海市法制办综合处;n许多学者将外部行政主体的分类与行政机关的分 类相同,内部行政主体则包括行政机关、领导机 构、办公机构、内部事务管理机构。事例分析n为加强对
13、黄浦江两岸综合开发的领导,推进黄浦江两岸 开发工作的开展,市政府于2002年1月9日成立了黄浦江 两岸开发工作领导小组,市领导亲自担任组长、副组长 ,市发展改革委、市建委、市经委等部门和沿江各区共 17个单位的主要负责人出任领导小组成员。n黄浦江两岸开发工作领导小组的性质?属于何种主体?n国家行政机关公文处理办法:对公文发布主体和格 式有明确规定,部门内设机构除办公厅(室)外不得对 外正式行文。例如国务院办公厅发文,国庆节休假时间 安排n二中央行政主体与地方行政主体n中央行政主体是行使行政职权的范围及于全国 ,行使的职权具有全国性功效的机关或组织n地方行政主体是行使行政职权的范围仅限于本 行政
14、区的机关或组织n(三)职权行政主体和授权行政主体n职权行政主体是指行使宪法、法律或法规赋予 的固有行政职权例:国务院;市政府;房地局n授权行政主体是指行使法律、法规规定的或有 权机关依法转予的非固有行政职权。例:上海 市地铁运营公司;高校;残疾人联合会;律师 协会。n(四)地域性行政主体与公务性行政主体n地域性行政主体是指以行政地域为基础, 行使行政职权的范围对象与行政主体所处 的行政地域紧密联系的组织;例如:地方 税务局n公务性行政主体是指依法从事一定的公务 活动,不以地域为设立标准,独立享有行 政法上的权利与义务的行政主体。例如: 海关总署,上海海关(国家设在上海口岸 的进出境监督管理机关
15、)(管辖范围辐射 长三角流域,华东地区、长江流域)派出所、工商所的行政主体资格问题n在我国行政序列中,派出所属于地方人民政府职能 部门即公安部门的派出机构,是市公安机关派出具 体负责一地治安管理工作的基层机构,行使公安机 关的部分权力。派出机构一般不具有行政主体资格 ,只有法律、法规授权时才能在授权范围内独立行 使行政职权。中华人民共和国治安管理处罚法(2006年3月1日生效)授予了派出所有对违反治安 管理的行为处以警告、500元以下罚款的权力。也就 是说,它只对其在治安管理领域内作出的警告、500 元以下罚款行为独立承担责任,它所作出的其他行 为,由于没有法律的明确授权,仍应视为其派出的 公
16、安机关的行为,由公安机关承担法律后果(行政 委托)。一旦引起争议,由公安机关应诉,作为被 告。n工商行政管理所条例n第八条 工商所的具体行政行为是区、县工商局 的具体行政行为,但有下列情况之一的,工商 所可以以自己的名义作出具体行政行为: (一)对个体工商户违法行为的处罚; n (二)对集市贸易中违法行为的处罚;n (三)法律、法规和规章规定工商所以自己的 名义作出的其他具体行政行为。 n 前款第(一)、(二)项处罚不包括吊销营 业执照。 六、行政授权和行政委托n比较项目 行政授权 行政委托n1.主动方主体 授权方:行政主体 委托方:行政主体n2.被动方主体 被授权主体 被委托方n (下属组织) ( 被