城市经济学第十三章 城市经营的理念与模式

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1、第十三章第十三章 城市经营的理念与模式城市经营的理念与模式1 引发城市经营的问题二十世纪最后的二十年，在世界范围掀起了一场用市场机制重塑政 府的浪潮。以克林顿向全美公务员推荐的改革政府一书为例，作者奥斯本 、盖布勒所提出的“ 企业化政府” 的模式，可以说是这一时代精神的 集中体现。其中贯穿着通过民营化、公私联合建立有效的伙伴关系 等等方式，在公共经济中引进竞争，提高效率，从而改善政府的管 理和社会治理。 在二十世纪最后的几个年头里， “ 经营城市”或者“ 城市经营” 的理 念， 在众多中国城市中得到了政府领导者的广泛响应。 引发发城市经营经营 的问题问题 ：城市政府财政拮据：突出地表现在城市基

2、础设 施的长期欠帐国企改革中资金困难公共产品效率低下：不仅造成资源的大量浪费，滋生腐败，而且仅政府职能急待转换 ：凭预算内财政的盘子，跟本就无法满足城市公 共产品不断扩大的需求。 城市公共资源浪费：城市的土地、水面、空间，道路桥梁上的广告 位等等，都是城市的公共资源。政府本应以所有者的身份出让这 些 “场域”使用权而获得租金。但是以往这些资源或是被浪费了，或是 被低价寻租了。1 引发城市经营的问题2 城市经营的条件 宏观观条件 在宏观方面，中国城市政府具有与西方城市政府非常不同的规制权 利。在我国，土地城市化的发展权为 国家所垄断，这就意味着在城市化 过程中，土地价格的升值有可能完全为城市政府

3、所掌握，这大概是 西方城市政府所不具备的；中国的城市政府不具有税收方面的立法权力，地方的税收，是由地 方税务当局按照国家颁布的税收法律依率计征、并与上级政府分享 的。在这方面的主动权 又远远 地小于西方，比如说美国城市政府的 权力；中国城市政府不具备地方自治体的治理结构。同一个区域内的不同 城市政府，任期责任中要完成归一化指标，而且都是诸如 GDP、 财政收入等物化的指标，并不管你是杭州还是大庆， 政府领导 人 是有限任期的 “流官”， 这也许是中外城市最大的不同之处。2 城市经营的条件 微观条件： 处于中国不同地区的城市，城市经营中的微观条件不同区位条件不同：上海，由于其在未来亚太地区主要的

4、大城市群中的 突出地位，因而获得了海内外投资者的高预期。同时，这个城市拥 有一支监管成本最低而行政效率最高的公务员队伍，因此在城市经 营的过程中， 有可能拿出最为先进最为精致的方案， 并且具有赢得 “一次动迁上百万人、一次征地上百平方公里”大战役的胜算。行政条件不同：大连，拥有一个高度集权政令畅通的行政组织，通 过领导者的稳定，保持了城市政府决策长达十年间的稳定性，因而 也就拥有了在城市经济发展战略中思路和实践的连贯性。 当代中国的人口分布，正在从一个典型的欧亚大陆国家向着太平洋 国家的转换。3 城市经营的理念 政府一毛不拔事业兴旺发达这是近年来在许多城市常常听到的一句话。它表明了，当前中国城

5、 市公共经济中，对公共产品需求的日益扩张，和政府财力的严重不 足。美国巴尔的摩市市长 KL施莫克就说过类似的话： “在 20 世 纪 90 年代，大多数公共组织不得不以尽量少的成本做尽量多的事 情”。 3 城市经营的理念 城市本身是最大的国有资产，其重要体现是城市土地应该以地生财以地建城。政府的财政收入决不仅止于税费，国有资源使用权的让渡，应该给 政府带来相应的财产性收入，这就是经济学上所谓的“租” ，而国 有资源中最重要的一项便是土地。 3 城市经营的理念 城市不是免费午餐公共产品要尽量成为城市商品这种说法是基于对以往城市公共设施福利性提供的一种反思。在政 府提供公共产品的过程中引入了成本的

6、概念，是“用者付费”制度的 理论支撑，同时也为各种自然垄断性产业的民营化打下伏笔。 3 城市经营的理念 城市是市场中的竞争主体，城市需要营销这个理念真实地反映了当代中国城市所面对的各种生产要素高度的 流动性，无论资本还是人才都可以“用脚投票” ，城市在争取生产 要素的过程中，彼此之间无疑的处于竞争地位。争取至生产要素，就相当于把城市“营销”出去了。 3 城市经营的理念 盘活城市的资产，变存量为流量这实际上指出了，政府应该学习企业，对城市做综合型的理财。这 就要求政府不仅算清收入支出帐，还应该理清资产负债的情况下， 理清资产收益帐。 4 城市经营的实质公共经济：城市经营所面对的不是私益物品，不是

7、竞争经济，而是 公共物品和公共经济； 有效的“规制”：公共产品的生产提供中，政府具有的规划、和监 管的职责； 高效率：在公共经济中政府与市场互动的评价是效率。应该通过资 产经营的方式，降低成本、提高收益。 可持续：公共经济是一种代际重叠经济，因此应该做出一种好的制 度安排，使得前后任政府之间相互忠诚、避免“ 公共地悲剧” 。 混合型经济体系：城市经营的主导是政府，但是参与其中的主体， 可以是多种经济成分。这就好像在一出戏剧中导演和演员的关系一 样。 5 城市经营方案 1、单项改进 显化级差地租，开展土地经营 建立公共财政，提高财政效率 公共事业民营，城市商品经营 国有资产“非转经” ，为城建融

8、资打造平台 城市的无形资产经营包括了城市的品牌经营、 广告权招标拍卖 、节事权民间经营等等 5 城市经营方案 2、平台式改进 以土地储备储备 制度为为中心的土地经营经营 平台：实行统一收购、统一整理 和统一出让，由一个“ 口子” 向市场供应土地，从而垄断了土地一级 市场，最大限度地垄断了土地在城市化中的级差收益。 以资产流动增值为目标的资本运营平台：实施国有资产经营预算管 理，积极探索国有资产的资本化管理方式。 以市场化为手段的城市商品经营平台：鼓励通过多种形式和其他经 济成份对能源、交通运输、供排水等领域投资参股；对港口、机场 、电力、交通、公路、污水处理等领域的新建基础设施项目实行投 资开

9、放政策。5 城市经营方案 3、系统化的城市经营 城市的定位与战战略：通过国际比较、区域比较和历史分析，预测 城市发展的方向、特色与路径。 城市的规规模：未来 X 年城市经济 、人口、用地的变化，财政收入 的增长。 确保实现实现 上述目标标所需要的基础设础设 施与公共产产品的提供6 我国城市经营的存在的风险及问题 1、城市经营的风险公共地风险 ：“短期行为”、 “寅吃卯粮”，它表现为 不同代际的政府 将同一个城市当作公共地。 预算外风险 ：大多数城市的国土基金的使用，没有纳入统一的财政 预算，大多数城市的开发区，也是不具备独立宪法地位的政府派出 机构。这种制度安排，提高了效率，也加大了道德风险

10、。委托代理风险 ：一些城市国有资产 新的代理人和经营 者，他们垄 断 了某一个领域里政府的财产权 利、规制权力，难免成为企业寻 租 的新目标。6 我国城市经营的存在的风险及问题 2、城市经营的透支问题 向后任政府透支在批租制下，会出现“寅吃卯粮”的风险：每出让一块土地，政府的 收入都是一次性的。政府作为经济人具有大量批地的本能冲动，而所批出的土地的维护 改善和管理服务成本都由后任政府来承担，于是后任政府更要以出 让新的土地来维持城市建设管理。在前后任政府间形成相继透支的 恶性循环。 6 我国城市经营的存在的风险及问题 2、城市经营的透支问题 向农民透支 在加速城市化中，城乡结合部土地级差地租会

11、迅速升值。土地批租的前提是农地城市化权力的国家垄断。在政府统一征用农 民集体所有土地过程中，农民得到的是一次性补偿。国家取得新增 建设用地，给付农民集体的是土地补偿费、安置补助费以及地上附 着物和青苗补偿费。农地一旦改变为城市建设用地，其价格立即陡 涨几倍甚至几十倍。农民不仅没有分享到相应的收益，身边的一切 费用都随着城市化而升高。按现行的标准，这些补偿是难以保障失去土地的农民迈进城市经济 生活门槛的。在高速城市化地区“城中村”一类现象，从反面证明 了迈进城市经济生活门槛的农民，一定在土地收益上存在与法律不 相符的成分。 6 我国城市经营的存在的风险及问题 2、城市经营的透支问题 向银银行透支

12、 与批租制下进入市场的“严进宽出” 。国家对土地管理不可谓不高度重视，但是地方政府在土地批租中自 由裁量过大，协议与招标拍卖巨大的价差，使一些不具备开发实力 的公司一旦进入土地市场，低价圈地，就不免炒买炒卖，贷款开发 ，而缺乏防范土地开发风险的能力。自由裁量过大的批租制， 加上监管并不到位的金融体制， 造成向银 行的大量透支，就不足为奇了。 6 我国城市经营的存在的风险及问题 2、城市经营的透支问题 向环境透支 但是在现行的制度下，政府难有改善建成区环境的积极性。如果一个城市原有的一些生产、居住用地，布局密度不合理，环境 质量差，若拆除一部分建筑调整为绿地等公共用地，会整体地改善 周边地区的环

13、境。但是，从直接的投入产出考虑，政府就不会有积 极性去做。 批租制一次性地收取了几十年的地租，此后不管环境改善带来级差 地租如何升值，政府都难以取得增量的财政收入， 也就无从取得改 善建成区城市土地品质的投入。 6 我国城市经营的存在的风险及问题 2、城市经营的透支问题 向城市的明天透支 在现行制度下，一届政府批租土地，并将收入当期用完，就表现为 一种典型的“公共地悲剧” ：不同代际的政府将同一个城市当作“ 公共地”。 城市资源的资产价值最大化不等于城市综合效益的最大化。 政府通 过出售城市资源性资产可以直接获得的经济收益， 但这不等于城市 在吸引其他生产要素、增加城市的税收能力、扩大就业能力方面提 高了竞争力。更不等于城市的环境更加宜人、经济社会生态达到协 调发展。