【精品PPT】构建公共气象服务体系面临的问题与对策研究

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1、构建公共气象服务体系面临的 问题与对策研究姜 海 如 （2009年10月15日）内 容一、公共气象服务体系概念解析二、构建公共气象服务体系面临的问题三、构建公共气象服务体系的对策建议一、公共气象服务体系概念解析（一）公共气象服务公共气象服务公共气象服务，是指由政府提供的涉及全体社会成员公共利益的气象非物化 服务产品和气象服务提供过程的总称。公共气象服务主要特点l（1）公共气象服务的对象是全体社会成员， 是社会无差别的均等服务；l（2）公共气象服务不可能通过市场机制进行 有效配置；l（3）公共气象服务的提供主体是各级政府， 尤其是中央政府；l（4）公共气象服务的经济属性在于公共性和 非盈利性，政

2、府以计划方式配置资源。（二）公共气象服务体系公共气象服务体系，是指围绕公共气 象服务产品的生产、提供、设施、组织 、管理和运行而构成的体系，它包括气 象预报预警和公共气象信息的制作、发 布、传播、接收和指导使用。概念解析l（1）公共气象服务产品生产，是指天气、气 候、气候变化、生态与农业气象、大气成分、 人工影响天气、空间天气、雷电等服务产品的 加工制作，随着气象业务领域的拓展，气象服 务产品生产还将不断增加。 l（2）公共气象服务产品提供，是指气象服务 产品的发布、传播和应用指导。它包括发布、 传播和接收系统的全部环节和过程，这里不仅 涉及到发布、传播和接收系统的硬件建设，而 且还涉及一系列

3、的法律法规等运行机制。 概念解析l（3）公共气象服务设施，是指公共气象服务所必 须的发布、传播和接收系统的基础设施和硬件系 统。除气象部门具备的基础设施和硬件系统外， 还包括利用政府其它部门资源、企业资源、社会 资源、自治组织资源等，实现无差别的均等公共 气象服务，必须依靠广泛的社会传播和组织资源 。l（4）公共气象服务组织，是指发布、传播和接收 气象服务的机构载体，它包括各级政府、各级气 象部门、各级政府的相关部门、相关企事业单位 和自治组织，参与提供公共气象服务的组织系统 十分庞大。 概念解析l（5）公共气象服务管理，是指公共气象产品 从发布、传播到接收和指导使用的协同与控制 过程。公共气

4、象服务管理是一个非常复杂的过 程，涉及的部门多、组织多、层次多和环节多 ，实现全程协同和控制的难度很大。l（6）公共气象服务运行，是指公共气象产品 从分发、传送、接收、指导使用的常态和应急 状态的自处理过程，这个过程的实现需要一套 从分发、传送、接收到指导使用等各个环节的 完善的运行机制。二、构建公共气象服务体系面临的问题l多年来，特别是国务院关于加快气象 事业发展的若干意见（国发20063 号）下发以来，全国公共气象服务体系 建设得到较快发展。但是，在推进公共 气象服务体系建设中还面临诸多实际问 题。（一）公共气象服务体系的认识问题目前，一些基层气象部门对公共气象服务体系 的认识大多还没有形

5、成走出部门的概念，认为气象 部门如果把气象信息加工处理系统和气象信息服务 发布系统建设好了，公共气象服务体系就建成了。这种认识主要限于气象部门自身承担的公共气 象产品制作和发布的任务，其实这只是建立公共气 象服务体系核心部分，气象部门还需要通过履行政 府管理职能广泛利用政府公共资源和社会资源构建 气象预报预预警传播系统和接受系统，才可能建立 形成完备的公共气象服务体系。（二）公共气象服务体系组织主体问题l根据公共气象服务概念，公共气象服务 的提供主体是各级人民政府。因此，国 发20063号文件要求“地方各级政府 要把公共气象服务系统纳入政府公共服 务体系建设的范畴，进一步强化气象公 共服务职能

6、，加快现代化进程”。l在公共气象服务体系中，气象部门承担的主要任务是 提供公共气象服务产品，并根据法律和政府授权承担 公共气象服务社会管理职能。l承担和参与公共气象服务产品传播、分发、使用的部 门很多，这些部门如何有效利用灾害性天气预报警报 ，必须由政府明确定这些部门的职责；又如广播、电 视、通信、报纸等公共媒体或载体，依据气象法规定 都有承担传播气象预报的义务，但是当其不承担或随 意调整传播气象预报的任务时，也必须由政府出面协 调，或政府出面追究相关主管的责任。l在一个地区公共气象服务覆盖率要达90%95%，要 达到村组和居民委员会，没有各级政府的有效组织则 是不能的。公共气象服务体系组织主

7、体只能是各级政府l在公共气象服务体系建设实践中，一些地 方政府的认识比较到位，较好地承担政府 在公共气象服务中应当承担职责，而有一 些地方政府认识还不够高，认为公共气象 服务体系建设组织主体应当是气象部门， 应当由气象部门争取国家投资，在一些地 区延伸到乡镇村组的公共气象服务系统建 设比较缓慢，这可能其中最主要的原因。l对公共气象服务体系建设的组织主体，在 一些基层气象部门有些领导干部的认识也 不够明确，也认为建立公共气象服务体系 是气象部门职责，部门没有投入，部门现 有的人力资源也不够。因此，对公共气象 服务向基层延伸的信心不足。（三）公共气象服务体系面临的法律问题l公共气象服务体系中涉及的

8、责任主体和权利 主体十分广泛，建立形成完善的公共气象服 务体系涉及诸多法律问题。l涉及各级政府的责任应当通过法律条规或国 务院文件明确，气象法和国发20063 号文件已经对各级政府组织建立公共气象服 务体系责任提出了明确要求，但这些规定对 地方政府是一种选择性的责任要求。例：l县级以上政府根据当地社会经济发展的需要所建设 的地方气象事业项目，其投资主要由本级财政承担 。l县级以上政府应当根据防御气象灾害的需要，制定 气象灾害防御方案，并根据气象主管机构提供的气 象信息，组织实施气象灾害防御方案，避免或者减 轻气象灾害。气象法这里两处都是“根据需要”，在实际工作中 如何掌握“根据需要”有很大的灵

9、活性，往往会 随领导变化而变化，也会随地方变化而变化， 其中以一次重大或几次重大灾害损失为教训则 成为推动公共气象服务体系客观动力。造成的问题 公共气象服务体系延伸缓慢l建立公共气象服务体系，需要政府许多部门的 参与和配合，凡是涉及气象灾害和气象次生灾 害防御的政府组织管理部门，都存在把公共气 象服务体系在部门职责范围内延伸的责任，但 是这些责任的具体落实都需要相应的法律法规 作出规定。l从现实来看，这方面的法律法规还不健全不完 善也不系统。因此，公共气象服务体系涉及向 交通、能源、水电、地质、水利、农村、市政 等系统的延伸推进很缓慢，难度也很大。造成的问题 传媒的选择性导致随意性l建立公共气

10、象服务体系离不开各种传播媒体和 通讯载体，这些社会资源的运用和参与不仅要 有法律法规规定，而且要有相应的法责强制。 目前对各种媒体和通讯载体传播气象预报和警 报的法责强制不多，力度也不大，这些责任主 体对气象预报和气象警报传播同样具有相应的 选择性。l因此，在一些地区的媒体和通讯单位经常就传 播气象预报警报问题，与气象台站之间协调比 较困难，依然存在不直接使用当地气象台站气 象预报警报的现象。 造成的问题 气象部门内部不同主体的协同l建立公共气象服务体系离不开气象部门内部各 级台站协同，由于部门内也存在不同的利益主 体，也存在法律法规不够健全的问题，上一级 气象服务机构利用自身优势把下级气象台

11、站发 布的气象预报向运营商或服务对象打包提供的 现象也客观存在，或者利用自身作出气象预报 取代下级气象台站气象预报向社会提供服务， 因为专业气象预报和公众气象预报的概念在实 际中也比较难以区分。造成的问题 气象部门内部不同主体的协同l目前，根据现有法律法规，各级气象台站预报 权限的主要以地域管辖来划分，而对气象预报 的量级、强度和落区则以县市级台站为准，在 观测系统不发达技术条件下，这种权限划分是 非常必要的，也比较符合我国地域地型气候复 杂多变的实际。但是，现行观测系统已经比较 发达，气象预报与气象服务体制也应作相应调 整，这也涉及到法律法规的调整问题。（四）公共气象服务体系管理问题l公共气

12、象服务体系是一个庞大而又复杂的系统， 从建设到正常运行的管理任务十分艰巨，特别到 县级以下延伸到乡镇村组的公共服务管理，如果 按照一村一名兼职气象信息员，一乡一名气象协 议员，全国有41000多个乡镇，近75万个行政村 ，如此庞大的气象服务队伍，同时要保证这支队 伍能够有效运行，而不是只有统计意义，目前一 些县级气象局具备的人员力量、技术力量、组织 能力要承担如此重要的任务比较困难。l这也成是一些地方推动公共气象服务体系建设比 较缓慢的原因之一，一些地方建设即使在建设中 取得了一定或者明显成效，但要长期维持在管理 上也存在一些需要解决问题。l公共气象服务体系管理还涉及到政府各部门的 协同，以及

13、社会传播载体利用的管理。县级以 上气象部门是代表同级政府履行公共气象服务 管理职能机构，但在一些地区气象部门对履行 这项管理职能还比较弱，对一些有条件能够公 共气象预报警报的载体和媒体缺乏有效管理。l如中国气象局令（第16号）气象灾害预警信 号发布与传播办法第五条规定：“学校、机场 、港口、车站、高速公路、旅游景点等人口密 集公共场所的管理单位应当设置或者利用电子 显示装置及其他设施传播预警信号” 。对这条规 定如何落实，各级气象管理机构就应当通过履 行政府公共管理职能去组织推动和检查保证落 实，但这方面工作做得还比较少。（五）公共气象服务体系投入问题l在公共气象服务体系的硬件建设方面，发布平

14、台 建设、传播系统建设和接收系统建设需要大量投 入，气象部门只能承担发布平台建设的任务，其 建设投入以往主要依靠气象科技服务收入，这也 是气象法赋予的权利和职责。l但由于气象台站的气象科技服务收入差别很大， 因此对气象服务的发布平台建设各地差别很大， 上下台站的差别更大，气象台站的发布平台运行 维护和更新也缺乏统一的规划计划，因为长期以 来没有经常性的维持经费，主要依靠气象服务收 入情况来进行维持和更新。l各种发布平台是公共气象服务体系核心 组成部分，县级以上气象台站的气象警 报、手机短信、电话、广播、电视、网 络等公共气象发布平台的建设和维持不 纳入公共财政投入的经常性计划，公共 气象服务体

15、系就缺乏坚实的基础。对解 决这个问题，近些来在一些地区虽然有 较大进展，但从全局解决这个问题的任 务还十分艰巨。l气象预报警报的传播和接收系统建设投入情况 更为复杂，涉及广播、电视、通讯、公共网站 、新闻网站、公共显示屏等，要覆盖广大农村 还涉及到接收系统建设问题，这些系统都涉及 与气象台站的对接问题，都需要有一定的建设 投入和运行维持经费，这些投入来源无非包括 政府投入、传播部门或系统义务承担、从传播 公共气象预报中受益补偿等。l目前的实际是从传播公共气象预报中获得受益 补偿比例要高一些，如果没有受益补偿，公共 气象服务体系的运行维持就比较难以坚持。l通过电视、电讯等载体发布和传播公众气象预

16、 报，系统更新和运行维持的投入问题更为突出 。三、构建公共气象服务体系的对策建议（一）转变公共气象服务体系理念（二）完善公共气象服务体系法规（三）摆正公共气象服务责任关系（四）强化公共气象服务运行管理（五）健全公共气象服务投入机制（一）转变公共气象服务体系理念l构建公共气象服务体系不能局限于气象部门公共 气象产品的制作系统和发布系统建设，它只是公 共气象服务体系的重要组成部分，而不是全部。l公共气象服务体系是由气象预报预警和公共气象 信息制作、发布、传播、接收和指导使用系统构 成的体系，除气象部门外，所涉及的部门较多， 还需要广泛利用公共资源和社会资源，气象部门 应当通过履行政府职能对所要利用的公共资源和 社会资源进行有效组织和管理。否则，就不可能 建立形成完善的公共气象服务体系，特别是向城 市公共场所和广大农村延伸就更难实现。（二）完善公共气象服务体系法规l完善的法律法规是构建公共气象服务体系重要 保障，各级政府、政府各部门、企事法人、自 治组织在传播、接收和处置公共气象预报警报 的责任应当通过法律法规予以明确，还应当规 定由此造