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1、当代西方公共行政述评中共四川省委党校 四川行政学院 公 共 管 理 教 研 部 刘 学 彬 副教授主要内容n西方行政学的产生与发展n初创过程中的西方行政学理论n演进过程中的西方行政学理论n深化过程中的西方行政学理论n拓展过程中的西方行政学理论导言 西方行政学的产生与发展n西方行政学产生的社会历史背景n产生标志：威尔逊1887年发表的行政学 研究一文n西方行政学的发展历程西方行政学产生的社会历史背景n西方资本主义国家政府职能的扩张和行政 权力的扩大，提出了行政学研究的要求。n科学管理运动的兴起，推动了行政学的形 成与发展n相关学科的理论发展和政府的行政管理实 践，为西方行政学的产生奠定了重要的基
2、 础。西方行政学的发展历程n初创（18871941）n演进（19411959）n深化（20世纪60年代80年代）n拓展（ 20世纪80年代至今）第一部分 初创过程中的西方行政学理论n威尔逊的行政学理论n古德诺的政治行政二分法n韦伯的“官僚制”理论n泰勒的科学管理理论n法约尔的一般管理理论n怀特的系统化行政学理论框架威尔逊的行政学理论n威尔逊行政学理论的思想渊源与产生背景n威尔逊行政学理论的主要内容n简评威尔逊行政学理论的思想渊源与产生背景n思想渊源:威尔逊的行政理论受到了来自欧洲大陆尤其是德国行政思 想的影响。代表人物：斯坦因。主要观点：“政治”和“行政”已经在 一定程度上得以划分。宪政是主体
3、有组织的意志，行政则是主体依据 意志的活动。以国家有机体为基础，规定了行政研究的任务，建构了 行政研究的体系。行政研究体系划分为三大部分：行政组织、行政行 为和行政法规。n产生背景：威尔逊行政学理论的产生主要源自对自由放任主义的反动 。出现了新个人主义思潮。面对大资本在财富和政治上行将形成的垄 断形势，美国的自由主义者、民主主义者掀起了一场新民主运动。新 民主运动借助于反对政治勾结和腐败，要求改革政府体制，扩大选举 权，扩大政府行政职能，主张国家应该成为社会和经济进步的工具。威尔逊行政学理论的主要内容n行政学研究的必要性n行政学的目标和任务n行政管理的实质n行政学研究的历史渊源n行政学研究方法
4、论n人事行政管理思想n行政监督思想行政学研究的必要性n行政管理研究被提上议事日程以及行政学 的产生是和时代生活所提出的要求分不开 的，因为到19世纪末20世纪初，随着国家 经济和社会事务的发展以及政府职能的扩 大，政府行政管理工作批迫切需要科学的 理论予以指导。行政学的目标和任务n首先要研究政府能够适当而且成功地承担 什么职能，行政学应以行政职能作为其研 究起点。n再次就是要研究政府用什么方式方法进行 管理，才能提高行政效率，履行职能。行政管理的实质n政治与行政：行政管理不同于政治，与政 治又密切相关。n行政管理与宪政制度：尽管“从政治哲学的 角度着眼，行政学的研究是与宪法中主权 之恰当分配的
5、研究密切联系在一起的。”但 行政管理从本质上不同于宪政制度。行政学研究的历史渊源n行政学并不是产生于英国和美国，“行政的 博士都产生在欧洲，-由法国和德国 的教授们所发展起来的其各个组成部分经 常是与一个单一国家的需要相适应的，并 且是为了适应高度集中的政府形式而建立 起来的，-为了满足我们的要求，必须 使之美国化。”行政学研究方法论n运用历史方法和比较方法对不同政府共有 的行政管理规律进行研究。n以实践为准绳，以本国为核心。人事行政管理思想n十分关注当时的文官制度改革n尤其重视政府官员的素质问题n就如何提高政府官员的工作质量提出了自 己的看法。行政监督思想n公共舆论与行政管理的关系：公共舆论
6、将 起权威性评判家的作用，行政研究应当为 公共舆论发挥其对行政管理的监督控制作 用提供最佳途径。简评.n行政学研究乃开山之作，地位难撼n思想中透出的求实精神n在当代具有重要实践意义思考题：怎样看待和评价“为政在人”的理念和人事思想？古德诺的政治行政二分法n古德诺：行政学家、政治学家和法学家。n主要内容n简评主要内容n对政治行政二分法的进一步阐释n政治对行政的适度控制是政治与行政实现 协调的重要基础n行政的适度集权化是政治与行政实现协调 的必要途径n美国走向政治与行政协调的独特道路 法外调节n美国加强民主与效率协调的主攻方向 政府体制的改革对政治行政二分法的进一步阐释n两种基本的政府功能，即国家
7、意志的表达 （“政治”）和国家意志的执行（行政）n政府机构之间的分工不可能像政府两种功 能之间的划分那样来得一清而楚n政治与行政必须以某种方式取得协调政治对行政的适度控制是政治与 行政实现协调的重要基础n政治对行政控制的两种方式：一种是法定制度， 如英国的人民控制议会，议会控制内阁；一种是 法外途径，如美国，这种控制是由政党来完成。n这种控制有一定限度：应当限于对狭义的执行机 构进行，其他政府机构都应该保持自己的独立 性，而不受政治影响。这种控制这种控制行政的适度集权化是政治与行政 实现协调的必要途径n美国分权的政治架构最大的弊端在于导致 政治与行政失调。这种分权，特别是中央 和地方的分权，造
8、成了行政力量统一性的 破坏，从而使国家意志的执行出现了问题 。n要改变这种状况，只有通过行政权的集中 这个惟一途径。美国走向政治与行政协调的独特 道路法外调节n美国宪法所提供的法定政府体制并没有提 供政治对行政适度控制和行政权必要集中 得以成长和发展的任何基础。n美国政府体制得以顺利运行来自于政党功 能的发挥。n政党不仅担负起挑选在政府体制理论中表 达 国家意志的机关的成员，即立法机关的 成员的责任，而且担负起挑选执行这种意 志的人员，即执行官员的责任。美国加强民主与效率协调的主攻 方向政府体制的改革n建立行政集权体制是政党得以对政府负责、加强 民主与效率协调的重要保证。n有必要对政党的行为作
9、出规范，将政党这个法外 的东西吸收到法律以内，加以一定的管束，防止 政党将自身变成目的。（实行财务公开）n为了适应分解政治问题，从而使政党对人民的意 志更负责任的需要，政府体制应采取的另一项改 革措施就是“更加经常地使用公民投票的方法”。简评n高屋建瓴地分析了行政管理有效开展所涉 及的外部环境问题，具有较为开阔的视野 。n明显带有批判精神，把注意点放在影响行 政变革的政府制度上，而没有真正深入到 行政管理内部的那些技术性细节上去。韦伯的“官僚制”理论n权威结构理论与组织类型分析n官僚制及其特征n官僚制的优点与缺点n简评权威结构理论与组织类型分析服从 _权威三种类型 _三种组织形式 1、神秘化组
10、织 2、传统组织 3、合理化合法化组织神秘化组织n神秘化组织形态行使权威的方式是基于领导者个人的人格 （“超凡魅力”），它以对个人的崇拜、迷信为基础。n他们的组织由其本人和一批弟子构成。弟子们在群众和领 袖之间起着中间媒介的作用。典型的“神秘化组织”是以宗 教或政治形式出现的小规模的革命运动。n这类组织内在的基础并不稳固，常会出现“人存政举，人 亡政息”的现象。当领袖死后，而组织的权威必须继续时 ，就会产生权威的继承问题。n当具有超凡魅力的领袖死后，组织必将变成其他两种类型 组织“传统组织”（领袖的继承问题通过遗传方式来解 决）和“合理化合法化组织”（领袖的继承问题根据已 有法则来决定）中的一
11、种。传统组织n在传统组织中，行使命令和权威的基础是 先例和惯例。n两种组织形式：“世袭制”（官员只是领袖个 人的奴仆并从领袖那里获取他们的报酬） ；“封建制”（官员拥有自己的收入来源并对 领袖保持着一种传统上的忠诚关系）n这种组织类型的权威明显具有世袭性、封 建性和绝对性的特点。合理化合法化组织n行使权威的基础是组织内部的各种规则； 权威必须在组织中担任一定的领导职务； 领导者与被领导者之间在法律地位上是平 等的。这类组织称为“官僚制”n合理化：被专门用来作为实现某些既定目 标的手段。n合法化：此类组织有一系列规则和程序n以上三种类型，只有合理合法的权威才能 作为行政组织的基础，是“理想的官僚
12、制”。官僚制及其特征n所谓“官僚制”，是指一种以分部分层、集权统一、指 挥服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统 治的行政组织。n基本特征：1、合理的分工2、层级节制的权力体系3、依照规程办事的运作机制4、形式正规的决策文书5、组织管理的非人格化6、适应工作需要的专业培训机制7、合理合法的人事行政制度官僚制的优点与缺点n优点：严密性；合理性；稳定性；普适性n缺点：官僚制犹如一个巨大的铁笼，将人 固定在其中，压抑了人的积极性和创造精 神，使人成为一种附属品，只会机械地例 行公事，成为没有精神的专家，没有情感 的享乐人，整个社会将变得毫无生气。简评n社会政治意义：为扫除德国资本主义发展道路
13、中的障碍做 出了巨大贡献。n学术意义：是最早对社会生活中的组织现象进行系统研究 的学者之一，被称为“组织理论之父”，具有重要的理论贡 献。n存在问题：与现实生活有一定距离；偏重于静态研究；忽 视了下级人员的主动性和积极性；使组织陷于僵化，缺乏 应变能力和弹性；缺乏对组织与其环境之间相互关系的探 讨；忽视了宏观协调以及消除本位主义的问题；易于导致 组织惰性；忽视了组织成员多方面的心理需求及人性发展 。 思考题:如何正确认识“官僚制”理论？其合理 因素和不足之处是什么？给我们的启示是什么？怀特的系统化行政学理论框架n行政学的研究对象和范围n行政环境思想n行政组织思想n行政协调思想n人事行政思想n行
14、政伦理思想n行政法规思想n行政监督思想n简评行政学的研究对象和范围n就是对国家政府中“市政、邦联或联邦行政 的研究”，这种行政在各级政府中均有，“行 政中的各种基本问题，包括公务员创造才 能的发展、工作的胜任、廉洁、负责、合 作、财政、监督、领导资格、纪律以及各 级政府的行政程序等”均属于行政学研究的 范围。行政环境思想n经济环境和政治环境与公共行政n客观社会环境与行政n科技环境与行政行政组织思想n对行政组织体制问题进行了探讨n对行政责任与权力的分配问题进行了分析n权责分配的措施和方法n优良行政组织的标准行政协调思想n提出精简机构，减少协调工作的数量和难 度n认为应设置协调机关n要通过精密的协
15、调来获得较好的协调结果n在协调过程中，行政首长的裁定就是最终 决定n提出了协调的原则人事行政思想n人才选拔问题n职位分类分级与工资的制定问题n职务的晋升问题行政伦理思想n官纪的本质及其重要性n败坏官纪的因素n官纪的基础n良好官纪的标志行政法规思想n政策与法规和法律之间的关系n行政条例制定权的范围、限度、保障与其 对行政管理的重要性行政监督思想n行政监督的必要性n立法监督职责与方法n司法监督简评n被誉为行政学的奠基人，率先提出了一个 比较完整的行政学理论框架和一些有价值 的思想观点和方法。但似乎丧失了宽阔的 历史视野和一以贯之的逻辑体系。思考题：1.怎样看待和评价怀特的“行政伦理”思想？其对我
16、国行政实践有何意义？2.如何评价怀特的“行政监督”理论？其合理之处和 不足之处分别是什么？第二部分 演进过程中的西方行政学理论n古立克、厄威克、福莱特、巴纳德、西蒙 、林德布洛姆、维尔达夫斯基、帕金森、 麦格雷戈、沃尔多的理论西蒙的行为主义行政学理论n“行政谚语”对传统行政学理论的批判n行政学研究方法论n行政决策理论n行政组织论n简评“行政谚语”对传统行政学理 论的批判n传统的行政学研究方法只能得到谚语，而 不能得出行政原则，因此在研究方法上就 必须寻求新的途径，即只有提出新的研究 方法才能建立真正的行政原则。行政学研究方法论n事实与价值n操作定义n概念工具行政决策理论n决策研究与行政学研究n有限理性与决策准则n行政决策过程n行政决策的类型与技术行政组织论n组织平衡n组织影响力（权威、沟通、训练、效率准 则、组织认同）n组织设计（组织的结构形态、组织的专业 分工、组织的工作重心、组织的权力配置简评n开辟了行政学研究的一个新的时代，即以 科学化的概念、实证的研究方法来取代传
