公共行政学 行政组织

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1、第三章第三章 行政组织行政组织内蒙古科技大学经济与管理学院公共管理系授课教师： 杨波E-mail:本章主要内容本章主要内容v第一节 行政组织概述v第二节 行政组织理论v第三节 行政组织目标v第四节 行政组织结构v第五节 行政体制及改革一、行政组织的涵义（一）组织（二）行政组织第一节 行政组织概述静态的行政组织结构。由按照职能目标分工、权责分配、工作程序 设置的各个层级、各类部门、各个职位等所共同 构建的一个完整体系。2动态的行政组织过程。行政组织是一个发挥组织功能的动态活动过 程，依赖于领导、决策、执行、监督、协调等一 系列的组织活动过程。3生态的行政组织环境。 从行政组织与其内部和外部环境平

2、衡的角度来看 ，行政组织是一个有机的生命体，是随着环境的 变化而自我适应、自我调整的开放性系统，是整 个社会的子系统。4心态的行政组织意识。 从行政组织的心理与精神方面来看，行政组织是 其人员的权责观念、感情交流、价值观念与思想 沟通所形成的思想意识的团体。一、行政组织 基本概念 (二)行政组织的基本要素(一)行政组织的含义 （四）行政组织与其他 社会组织的区别(三)行政组织的特性静态结构动态活动 狭义广义 政府行政组织 组织目标 法规制度 物质因素 机构设置 人员构成 权责体系 3.系统性 与服务性 2.法制性与权威性 1. 阶级性社会性 1.行政组织与政 党组织的区别 2.行政机关与权 力

3、机关的区别 4.行政机关与社 会团体的区别 3.行政机关与司 法机关的区别 二、二、 行政组织的要素行政组织的要素1、组织目标 2、职能范围 3、机构设置 4、岗位设置 5、权责关系 6、规章制度 7、物质因素 8、人员构成 9、组织文化三、行政组织的特征三、行政组织的特征v1阶级性v2社会性v3服务性v4权威性v5法制性v6系统性四、行政组织的类型四、行政组织的类型v1领导机关v2职能机关v3办公机关v4参谋咨询机关v5派出机关中华人民共和国国务院部委机构直属机构办事机构国 务 院 办 公 厅外交部 国防部 教育部 监察部 民政部 司法部建设部 水利部 卫生部铁道部 农业部 交通部财政部 商

4、务部 人事部审计署 文化部 公安部科学技术部 国家安全部国土资源部 信息产业部劳动和社会保障部国家人口和计划生育委员会国防科学技术工业委员会国家发展和改革委员会国家民族事务委员会中国人民银行办公机构中华人民共和国海关总署 国家税务总局 国家工商行政管理总局 国家质量监督检验检疫总局 国家环境保护总局 中国民用航空总局 国家广播电影电视总局 国家新闻出版总署 国家体育总局 国家统计局 国家林业局 国家食品药品监督管理局 家安全生产监督管理局 国家知识产权局 国家旅游局 国家宗教事务局 国务院参事室 国务院机关事务管理局 国务院侨务办公室国务院港澳事务办公室国务院法制办公室国务院研究室我国的行政组

5、织五、我国行政组织原则的内容五、我国行政组织原则的内容v1服务原则v2目标原则v3完整统一原则v4精简原则v5法制原则第二节第二节 行政组织理论行政组织理论v一、传统时期的组织理论v二、行为科学时期的组织理论v三、系统科学时期的组织理论v四、马克思主义的组织理论一、传统组织理论 二、行为科学时期的组织理论三、系统科学时期的组织理论 四、马克思主义的行政组织理论 亦称早期组织理论 或古典组织理论 亦称新古典组织理论 又称现代组织理论 一、传统时期的组织理论一、传统时期的组织理论v传统时期的组织理论产生并形成于19世纪末和20 世纪20年代前后，传统时期的组织理论是现代组 织管理思想发展史上的第一

6、个里程碑。传统时期 的组织理论主要有三个学派：泰勒的科学管理学 派、法约尔的行政管理学派和韦伯的官僚模型学 派。这一时期的西方学者对政府行政组织的研究 和企业组织的研究是相互渗透的，因此，尽管这 三派研究的侧重点不同，方法和手段也不一样， 但对早期组织理论的形成都做出了应有的贡献。一、传统 组织 理论 主要 有三 个学 派：“科学管理之父” 泰勒的科学技术学派 1911年出版科学管理原理 法约尔的行政管理学派 研究的着眼点是高级管理层 韦伯的官僚模型学派 从纯理论研究出发，试图设计 一个普遍适用的理想组织模型， “官僚模型”即 科层组织理论二、行为科学时期的组织理论二、行为科学时期的组织理论v

7、行为科学产生于本世纪30年代，行为主义 学者把组织看作是一个封闭的社会性模式 ，把人当作“社会人”而不是当作有理性的 机器，重视人的社会心理需要，发展了传 统时期的组织理论。其主要代表人物有梅 奥、巴纳德和西蒙。二、行为科 学时期的组 织理论梅奥是美国的工程师，提出人际 关系组织理论，他通过1923 1926年和19271932年 的“霍桑试验” 巴纳德曾任美国新泽西贝尔电话公 司总经理。他是行为组织理论的代 表人物。他的主要理论包括：(1) 权威接受理论。 (2)组织平衡理论 。 西蒙在其早期研究中，提出了组 织决策理论。由于其贡献，被授 予1978年诺贝尔经济学奖。 三、系统科学时期的组织

8、理论三、系统科学时期的组织理论v行为科学产生于本世纪30年代，行为主义学者把组织看 作是一个封闭的社会性模式，把人当作“社会人”而不是当 作有理性的机器，重视人的社会心理需要，发展了传统 时期的组织理论。其主要代表人物有梅奥、巴纳德和西 蒙。v系统论、系统方法是当代在自然科学和社会科学研究中 一种颇为盛行的理论，从50年代末开始引入到行政组织 的研究。系统科学时期组织理论的代表人物有霍曼斯和 利克特等。系统方法把行政组织当作一个开放的系统进 行研究，认为组织是一个开放的社会技术系统，是由外 部组织环境分系统、目标与价值分系统、技术分系统、 社会心理分系统、结构分系统和管理分系统等组成的。三、系

9、统科 学时期的组 织理论 系统科学时期组织理论 的代表人物有霍曼斯和 利克特等 权变组织理论。代 表人物有 劳伦斯 、洛西、伍德沃德 组织管理中 不存在 最好的方法， 管理者必须明确每一情景中的各种 变数，了解这些变数之间的关系及 其相互作用，把握原因与结果的复 杂关系，从而针对不同情况而灵活 变通。 系统方法把行政组织当作一个开 放的系统进行研究 四、马克思主义的组织理论四、马克思主义的组织理论v在马克思和恩格斯的经典著作中，对社会 主义国家的政府组织作了研究和探讨，特 别是对工人阶级的第一个政权巴黎公社的 经验进行了科学总结，对未来社会主义国 家管理提出了一些基本原则。马克思认为 政府只应

10、有“为数不多的重要职能”，主张 实行“小政府”、“大社会”，主张由群众直接 选举和监督政府的官员，政府和官员应是 人民的“公仆”等。 （一）马克思、恩格斯的组织理论1、主张人民参加政府管理。2、主张建立“廉价政府”，简化机构3在行政组织形式上，主张采取巴黎 公社“议行合一”的形式 4指出“为了防止国家和国家机关由 社会公仆变为社会主人”，必须彻底清 除“国家等级制 ”(二)列宁的组织理论 l、主张精简机构2、强调民主管理3非常强调行政组织的效能问题4克服行政组织中的官僚主义现象 （三）、毛泽东、邓小平的组织理论1坚持共产党对行政组织的领导；2、依靠人民大众管政府； 3、强调行政组织的设置必须适

11、应革命中心任务的需 要； 4、实行民主集中制的原则5、实行精兵简政，6、注重行政组织的作风建设7加强思想政治工作 （三）、毛泽东、邓小平的组织理论邓小平进一步丰富和发展了马克思主义的行政组织 理论： 1、他针对我国存在的机构臃肿，层次重叠， 效率 极低的问题， 提出“精简机构是一场革命” 的论断 。2指出改革的目标是建立“精简、统一、效能”的 行政组织体系。3改革的方针是“胆子要大，步子要稳，走一步， 看一步”。 第三节第三节 行政组织目标行政组织目标v一、行政组织目标的涵义及特征行政组织目标是行政组织期望在一定时间和 空间内所要达到的最后结果，是行政组织成员共 同设定的努力奋斗的方向。行政组

12、织目标的特征表现为： 1一致性 2社会性 3明确性 4层次性二、行政组织目标的类型二、行政组织目标的类型v1总目标v2分目标v3个人目标三、行政组织目标的作用三、行政组织目标的作用v1促使组织合理化v2提供考核依据v3增进组织协调v4激发工作人员的合作意识四、行政组织目标的合理化四、行政组织目标的合理化v1社会承认v2组织能力v3团体状态v4成员意识第四节、第四节、 行政组织结构行政组织结构一、管理层次与控制幅度一、管理层次与控制幅度管理层次指一个组织系统内部划分为多管理层次指一个组织系统内部划分为多 少等级，从最高领导层起一起到最低的操作少等级，从最高领导层起一起到最低的操作 层。层。控制幅

13、度是指一个层级的行政机构或一控制幅度是指一个层级的行政机构或一 位行政首长直接控制的下级机构或人员的数位行政首长直接控制的下级机构或人员的数 目。目。管理层次与控制幅度在组织结构中呈反管理层次与控制幅度在组织结构中呈反 比关系。比关系。我国现在基本上采用直线职能式结构 中央(国务院) 省、自治区、直辖市 市、自治州 县、自治县 乡、民族乡、镇 第五节第五节 行政体制及改革行政体制及改革一、行政体制的含义与作用概念指管理国家行政事务的行政系统中的组织设置、职权划分与运行程序等各种关系模式的总称。它属于上层建筑的范畴，是国家政治体制不可分割的重要组成部分，它由国家基本的政治制度所决定，受经济制度、

14、历史文化传统等因素的制约。 作用科学合理的行政体制有助于更好地发展社会生产 力和促进社会主义市场经济的完善；有助于克服官僚主义、增强行政管理的生机和活力；有助于造就更多的行政管理人才，锻炼出一支高素质的公务员队伍；有助于维护社会公平，保证社会的长期稳定，以实现国家的繁荣和昌盛。 二、行政体制的相关领域（一）行政权力体制指一个国家的行政机关与该国的其他国家机关 、政党组织、群众团体等之间的权力分配关系及其制 度的总称。其中心内容是指国家行政机关在该国政治 体制中所拥有的职权范围、所占有的权力地位。行政 权力体制是行政体制的首要内容，通常应由宪法和法 律作出明确的规定，以利于各司其职。现代国家行政

15、权力体制的形式主要有三权分立制和议行合一制。 三权分立国家的立法、行政、司法三种权力分 别由议会、内阁（或总统）和法院掌 握，各自独立行使职权，同时又相互 制衡的权力体制。议行合一立法权与行政权属于同一个最高权力 机关，或者行政机关从属于立法机关 ，仅是立法机关的执行部门的政体形 式和政权活动原则。（二）政府首脑体制政府首脑体制是指最高行政权力的代表者与其实际承担者之间权力关系的制度。一元制一个国家的国家元首与政府首脑由一人兼任的 制度。美国的总统制是这种体制的典型代表。二元制一个国家的国家元首与政府首脑，分别由不同 的个人担任的制度。又分为两种，君主立宪制 和共和内阁制。 多元制一个国家的国

16、家元首与政府首脑，分别由不同 的个人或两个以上的集体担任的制度。（三）中央政府体制中央政府体制是指一个国家代表统治阶级统一领导全国和地方行政工作的最高行政机关的职权划分、活动方式和组织结构形式等制度的总称。世界上现代国家的中央政府体制大致有以下几种：内阁制、总统制、委员会制、国务院制。内阁制（1）一个政党或政党联盟的领袖，单独或联合组阁 。 （2）内阁总 理或首相是国家实际权 力的中心。 （3）内阁代表国家元首行使行政全权。 （4）内阁是整个国家行政机关的枢纽和决策中心。总统制（1）总统 既是国家元首，又是政府首脑。 （2）总统 是国家实际权 力的中心，行政权完全属于总统 。 （3）由总统组织 和领导 内阁。委员会制（1）国家最高行政权力由联邦委员会集体执掌。 （2）联邦委员会是联邦议会的执行机关。 （3）联邦委员会的出任由政党推荐。国务院制（1）国务院由全国人民代表大会组织产