城镇管理与发展

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1、第四讲 城市管理的主体越来越多的证据表明，当政府寻求了潜在的使用者的参与，当政府计划汲取了社区的社会资源潜能而不是试图与之作对时，这些计划可以取得更好的效果。其效益显示在计划的实施更平稳，可持续性更强，政府结构得到的反馈更好。摘自变革世界中的政府（1999年世界银行发展报告）第四讲 城市管理的主体支持一个城市中的数百个社区组织的努力，由此而取得的成果将会远远超过任何一个政府机构依靠自己所作的一切。摘自联合国人居中心：城市化的世界一、城市管理中的市场失灵和政府失灵（一）城市管理中的市场失灵与政府干预1.公共物品的情况。非竞争性和非排他性的特点必须由政府提供。2.外部效应情况。产生的原因？生活中的

2、案例价格数量供给曲线私人边际成本社会边际成本负外部效应时的生产过头价格数量需求曲线社会边际收益私人边际收益正外部效应时的生产不足（二）城市管理中的政府失灵1.表现：配置效率低下；综合效益下降；官僚主义和腐败日趋严重。（案例）公共政策的失灵2.政府行为中的两重利益问题一、城市管理中的市场失灵和政府失灵社会目标集团目标政府行为的两种目标（二）城市管理中的政府失灵3. 政策和计划中的问题政府干预的主要手段？集团利益对政策和计划的影响？帕累托最优能否达到？4. 权力集中和部门自我扩张的问题。权力干预对资源配置的影响？（政府管制、行政审批）5. 政府工作效率低下（行政成本）6. 监督信息不完备一、城市管

3、理中的市场失灵和政府失灵（三）我国城市管理中的政府失灵现象1. “管不了”（政府的管理跟不上时代的变迁）城市环境的急剧变化、城市问题复杂化与官僚制体制不适应.2. “管不好”（管理虽然达到了预期的目标，但投入与产出比例失衡）公共资源的稀缺，政府财政困顿；高昂的管理成本（“九龙治水”）3. “管错了”（不该管的管了）从微观管理向宏观调控需要一个过程，放权的困难，改革的动力？一、城市管理中的市场失灵和政府失灵多元化的城市治理结构二、城市治理结构中的三类组织政 府市 场社 会国家机制与政府组织市场机制与营利组织社会机制与公众组织城市社会三种组织的特征比较政府组织 社会组织 市场组织公共领域 第三领域

4、 私人领域高层 中层 低层政府力量 社群力量 市场力量公共权力 社会权力 资本权力公交与秩序原则 自主参与原则 利润与效率原则政府宏观调控 中层社会职能 微观经营原则权威关系 社群关系 契约关系二、城市治理结构中的三类组织思考：政府、营利性企业和社会公众如何分工？谁是主导？各承担哪些职能？主要针对传统管理中的哪些缺陷？二、城市治理结构中的三类组织（一）城市治理中的公共组织及其作用1.基本职能是对城市公共事务进行管理经济性的、社会性的、环境性的2. 政府组织在城市治理结构中起主导作用公营部门改制、放权、和营利性组织建立伙伴关系、公众参与公共政策制订（契约、授权代理）3. 政府通过专业化水平提高成

5、为权威管理权威管理与权力管理的不同？准公共性组织（自来水公司、公共交通公司、公共工程公司）困境？二、城市治理结构中的三类组织（二） 城市治理中的营利组织及其功能控制非公共资源，参与提供公共物品和服务（效益与效率） 新公共管理运动理念？（三）城市治理中的第三部门及其功能政府与社会的中介桥梁；律师协会、消费者协会1.增加与政府协调谈判的能力；2.政策引导、信息沟通、协调服务“小政府、大社会”的模式何时能实现？二、城市治理结构中的三类组织（一） 由公共组织来提供城市公共物品五项基础性任务：建立法律基础；保证非扭曲的政策环境，包括宏观环境的稳定；投资于基本的社会服务与基础设施；保护承受力差的阶层；保护

6、环境（二）由民营部门提供城市公共物品1.签订合同（BOT模式）2.授予经营权或部分合作（自来水公司、PPP）3.经济资助（博物馆、图书馆、教育、科技）三、三种组织在城市管理中的分工协同第四讲 城市管理的主体三、完善中国城市治理结构的三个关键1.城市政府职能从生产性向调控性的转变传统城市管理城市治理模式管理领域管理城市全部公共事务管理城市公共事务基础部分管理职能公共产品的直接提供者公共管理的宏观协调 者管理主体城市公共管理的惟一主体公共部门、私营部门、非营 利性组织管理能力以科层制为特点行政性手段经济 手段、参与手段、行政 手段的综合第二讲 城市管理的主体三、完善中国城市治理结构的三个关键2.培

7、育参与城市管理的多元化主体公共组织社区组织行业协会营利组织社会公众集权取向分权取向第二讲 城市管理的主体三、完善中国城市治理结构的三个关键2.培育参与城市管理的多元化主体（1）从社区基层组织看，中国城市社区中的组织主要是街道委员会和居民委民会。（2）培养独立功能的社区组织仍然需要较大的努力。（3）营利性组织参与城市管理，主要体现在公共物品和服务供给上。（4）对于社会公众参与城市管理，关键在于培养一个信息流。第二讲 城市管理的主体三、完善中国城市治理结构的三个关键3.加强政府进行宏观调控的能力建设（1）赋予社会主体参与城市管理的能力。（2）在政府内部引进私营部门的管理方法。（3）加强有利于城市管

8、理多元化的法制建设。第三讲 城市管理的过程：原因导向的预防式管理据说，世界上的人有三种类型：那些使事情发生的人；那些注视事情发生的人；以及那些不知道他们碰上什么事情的人。这对政府来说也同样是确切的。不幸的是，我们大部分政府不知道他们碰上什么。 摘自改革政府（1993）第三讲 城市管理的过程：原因导向的预防式管理一、城市问题解决的基本过程1.解决城市问题的基本流程目标现状发生的问题原因对策第三讲 城市管理的过程：原因导向的预防式管理一、城市问题解决的基本过程1.解决城市问题的基本流程（1）城市问题及其识别。（2）城市问题的原因分析。（3）提出城市问题的对策。第三讲 城市管理的过程：原因导向的预防

9、式管理2.城市管理中的问题类型（1）城市经济领域：1.项目投资对城市用地功能、结构、空间和密度的冲击2.资本利润最大化原则对落后地区城市的梯度性资源掠夺3.发达国家资本流动对中国经济结构的冲击。第三讲 城市管理的过程：原因导向的预防式管理2.城市管理中的问题类型（1）城市经济领域可能的对策与措施：1.超前作好城市规划并维护城市规划严肃性2.加强区域性合作，发挥地区合力的优势 3.在尊重历史文化遗产的前提下，调整城市产业结构第三讲 城市管理的过程：原因导向的预防式管理2.城市管理中的问题类型（2）城市社会领域：1.大城市人口剧增对城市各种供给的压力2.人口素质较低与城市经济对劳动者素质要求的矛盾

10、3.人口老龄化、外来人口流动频繁和贫富差距拉大等第三讲 城市管理的过程：原因导向的预防式管理2.城市管理中的问题类型（2）城市社会领域可能的对策与措施：1.调整城市用地结构、加强基础设施规划与供给2.重视增加文化教育设施及相关对策3.加强社会保障制度的建设和发挥社区邻里组织的作用第三讲 城市管理的过程：原因导向的预防式管理2.城市管理中的问题类型（3）城市环境领域：1.城市摊大饼式的蔓延2.城市建设密度增加，开放空间和城市绿带匮乏3.城市污染程度加剧第三讲 城市管理的过程：原因导向的预防式管理3.城市管理中的问题类型（3）城市环境领域可能的对策与措施：1.规划建设大城市周边的环境绿化带，控制城

11、市用地增长2.控制城市建设密度，增加城市开敞空间和城市公共绿地3.制定严格的城市环保措施，加快建设治理城市污染的设施第三讲 城市管理的过程：原因导向的预防式管理3.城市管理中的问题分析（1）发展方面的原因城市公共物品发展水平的制约（2）行为方面的原因涉及社会公众的社会道德与社会素质。（3）体制方面的原因城市管理决策与机构往往是孤立和分割的。以封闭的程 序进行决策，在相对狭窄的管理范围中进行工作。第三讲 城市管理的过程：原因导向的预防式管理4.城市管理中的对策类型治标性对象结 果原 因治本性对策第三讲 城市管理的过程：原因导向的预防式管理3.城市管理中的对策类型（1）反应性的对策举措重点放在城市

12、问题发生之后进行治理（往往采取突击方式）的思路，可以称之为后果导向的城市管理对策。（2）永久性的对策措施重点放在针对这些问题的产生根源，强调源头预防思路，可以称为原因导向的城市管理对策。第三讲 城市管理的过程：原因导向的预防式管理4.后果导向的反应式城市管理及其问题（1）城市管理中治疗重于预防的种种现象城市街头乱设摊、河道环境整治、城市建绿毁绿、违章建筑、道路交通管理、居住物业等方面都存在大量的短效效果的管理行为。（2）从反馈控制分析导向管理行为的问题反馈控制：施控者根据被控系统的输出变化去调整被控系统的输入状态。 第三讲 城市管理的过程：原因导向的预防式管理4.后果导向的反应式城市管理及其问

13、题（2）从反馈控制分析导向管理行为的问题反馈控制的浪费性。偏差 给定状态第三讲 城市管理的过程：原因导向的预防式管理4.后果导向的反应式城市管理及其问题（2）从反馈控制分析导向管理行为的问题反馈控制过程的治标性。偏差给定状态新的偏差第三讲 城市管理的过程：原因导向的预防式管理4.后果导向的反应式城市管理及其问题（3）正确运用后果导向的城市管理方法 事后管理的反馈控制要与事前管理的前馈控制结合起来 要把重点放在具有预防性质的城市管理的前馈控制上。第三讲 城市管理的过程：原因导向的预防式管理5. 加强原因导向的城市管理和战略管理（1） 从前馈控制看原因导向管理思路的合理性前馈控制是施控系统根据被控

14、系统未来运行中可能有的偏差提前调整被控系统的输入，以避免系统未来运行给定状态的偏差。第三讲 城市管理的过程：原因导向的预防式管理5. 加强原因导向的城市管理和战略管理（1） 从前馈控制看原因导向管理思路的合理性原因导向方法后果导向思路避免问题管理方式的变革方向被动反应解决问题主动预见第三讲 城市管理的过程：原因导向的预防式管理5. 加强原因导向的城市管理和战略管理（2） 预防导向模式与城市战略管理外部环境内部环境弱势(W)危机(T)优势(S)机会(O)第三讲 城市管理的过程：原因导向的预防式管理5. 加强原因导向的城市管理和战略管理（2） 预防导向模式与城市战略管理未来应有的状态现状可能有的 问题战略对策城市问题从识别到解决的基本流程第三讲 城市管理的过程：原因导向的预防式管理5. 加强原因导向的城市管理和战略管理（3） 加强城市发展全过程的战略管理 城市的发展，有一个从规划设计到建设实施再 到运行养护的过程 城市管理的三个环节是相互影响和相互支撑的 以基础设施养护和城市功能开发为特点的运行 管理在整个城市管理过程中日益重要。第三讲 城市管理的过程：原因导向的预防式管理5. 加强原因导向的城市管理和战略管理（4） 加强城