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1、 财政学第二十二章 政府间财政关系 引言：本章主题 本章讨论政府间的财政关系，包括纵向 和横向两个方面。即上下级政府之间的 关系与横各地方政府之间的关系。 本章目录l第一节 中央与地方政府间的职能分工 l第二节 中央与地方政府间的收入划分 l第三节 中央对地方政府的干预 l第四节 中国的分税制 l第五节 地方政府间的财政竞争 退出第一节节 中央与地方政府间间的职职能分 工 财财政对对整个经济经济 有三种职职能，即资资源配置、收入分配和宏观调观调 控。本节讨论这节讨论这 三项职项职 能如何在中央政府及地方政府之间进间进 行分工。 一、 资源配置职能 二、 收入分配职能 三、 宏观调控职能返回一、
2、 资源配置职能 （一） 促使资源有效配置的机制 1. 效率的实现有赖于成本效益的权衡机制，这种机制能 够促使人们审慎地将成本和效益进行比较。 2. 在公共产品的情况下，需要公共产品的受益范围与成 本的承担范围相一致。 3. 公共产品的一个重要特性是其受益范围具有一定的区 域性，公共产品的这一特性为我们判断谁是公共产品 的中央与地方政府间提供公共产品上的分工提供了依 据。 下一页（二） 公共产品受益范围的区别 1. 国际性的公共产品：臭氧层的保护，温室效应治理、 海啸预警、国际安全等。 2. 全国性的公共产品：国防，外交，全国性的行政和司 法体系等。 3. 地方性的公共产品：地方的环境，社会基础
3、设施，治 安，行政管理等。 下一页（三） 中央和地方的职责分工 1. 全国性的公共产品，属于中央政府的职责范围。 2. 地方性的公共产品，属于地方政府的职责范围。 返回二、 收入分配职能 1. 地区之间的收入再分配不可能通过地方政府来实现。 因为地方政府的行为目标是维护本地区利益，地区 间的财政关系只能建立在平等互利的基础上。地区之 间自发的援助行为不足以实现调节 地区间收入分配 的目标。 2. 地方为了自身利益会弱化个人与家庭之间的收入再分 配职能。在各地区之间劳动 力、商品和资金能够自 由流动的情况下，采取较强的收入再分配政策的地方 将会在竞争中处于不利地位 下一页3. 无论是地区间还是单
4、位、家庭、个人间的收入再分配 都不能够或者不适宜由地方政府来承担，而应该由中 央政府通过全国统一的累进税收和转移支付来进行 收入再分配。 返回三、 宏观调控职能 1. 总供给和总需求的平衡关系到国民经济的全局和整个 社会的利益，换言之，稳定经济是一项全国范围受 益的公共产品，从资源配置效率要求受益人与成本统 一的原则，其成本应该由中央政府来承担 2. 地方政府的财政政策对宏观经济 的影响具有较大的 外溢性。这种外溢性也会使得地方政府不愿单独采取 调节宏观经济 的财政政策。 下一页3. 只有中央政府才具有宏观调控的政策手段。宏观调节 需要财政政策与货币政策的配合才能达到既定的目标 。在货币政策方
5、面地方完全处在无能为力的地位上。 宏观调控职能只能由中央政府来承担。 返回第二节节 中央与地方政府间间的收入划 分 一、收入划分需要考虑的几个因素 二、具体税种的分析 返回一、收入划分需要考虑的几个因素 1. 课税对象的流动性：课税对象在区域之间流动的难 易度。通常，课税对象在区域间的流动性较大的税 种，适宜于划给中央；课税对象在区域间的流动性 较小的税种，适宜于划给地方。 2. 税收的再分配功能：主要表现为税收的累进性。通常 来说，收入再分配功能较强的税收适宜于划给中央。 收入再分配功能较弱的税种适合于作为地方的收入来 源。 下一页3. 管理上的便利：需要由全国统一管理的税收应该划归 中央政
6、府，适合各地分散管理的税收应该划归地方政 府。 4. 收入的划分要能够满足中央和地方各级政府对财源的 需要。 返回二、具体税种的分析 1. 所得税：个人所得税是一种具有较强再分配性质的税 种，而且课税对象具较强的流动性，所以应由中央 政府征收，或者采取主要由中央政府征收。企业所得 税的征收对象也具有较强的流动性，由中央政府征收 更具有效率性。 2. 关税：关税包括进口关税和出口关税，体现了一个国 家的主权，适宜于由中央政府统一管理，应该划归 中央政府。 下一页3. 财产税：财产税的征收对象如房屋具有不可流动性 ，且税源分散，核查困难，由地方政府征收更符合效 率要求。 4. 销售税：单一环节的销
7、售税各级政府都适合征收。增 值税是多环节征收的，各地区税率或税基不同，那么 征管将更加困难，因此应该由中央政府来征收。 5. 营业税:营业税不具有再分配性质，而且税源分散，若 划归中央政府，则管理成本高，所以应该划为地方收 入。 下一页6. 校正税:为控制环境方面的外部效应（如污染）而课 征的税收，应该根据其影响范围，分别由不同的政府 来征收。 返回第三节节 中央对对地方政府的干预预 一、 中央对地方干预的必要性 二、 中央对地方政府的干预方式 返回一、 中央对地方干预的必要性 （一） 调节地区之间的收入差距 由于各个地区的经济发 展水平不同，地方政府的财力 差距很大。为了达到公平就需要在一定
8、程度上通过强 制性手段调节地区之间的收入水平的差距。这项任 务只能由中央财政来承担。 （二） 公共产品的外部效应按公共产品的效益范围来确定它应由哪一级财政来提 供，不能完全避免外部效应的产生。在存在外部效应 的公共产品上，地方政府无法实现资源的有效配置。下一页（三） 地方偏好存在问题在地方偏好存在问题的情况下，地方政府的决策就会 与社会所要求的资源配置相背离，为了实现资 源的 合理配置，中央必须对地方进行一定程度的干预，以 纠正地方政府在行为上可能产生的偏差。 返回二、 中央对地方政府的干预方式 （一） 比例上缴和一般比例补助 1. 比例上缴在比例上缴的干预形式下，地方财政收入按一定比 例上缴
9、中央，余下来的部分用于地方财政支出。预算 线斜率的改变所形成的替代效应会使得地方的选择 倾向于较多的私人产品。地方组织财 政收入、提供 地方公共产品的积极性比较原来中央不干预的情况受 到了压抑。 下一页2. 一般比例补助一般比例补助是中央按地方财政支出总额的一定比 例给予的补助。在补助量相同的情况下，一般比例补 助由于具有替代效应，会促使地方财政积极组织财 政收入，提供更多的公共产品。一般比例补助主要用 于纠正地方在公共产品与私人产品之间的偏好上出 现的问题。 下一页（二） 定额上缴和一般定额补助 1. 定额上缴在定额上缴的干预形式下，中央要求地方上缴给定 数额的财政收入，上缴额不因地方的行为
10、变化而变 化，按既定的数额上缴。定额上缴产生的只是收入 效应，由于它没有改变私人产品与公共产品的相对 价格，地方依然在原来的价格条件下对两者的配置进 行选择，因而定额上缴对于公共产品与私人产品配 置的影响是中性的。 下一页2. 一般定额补助在一般定额补助的形式下，中央按既定的数额给予地 方一定数额的补助，补助额不因地方的行为变化而 变化，也不指定具体用途。一般定额补助不改变私人 产品与公共产品的相对价格，它只产生收入效应而 无替代效应，因此，对地方私人产品与公共产品配置 的影响也是中性的。一般定额补助主要用于调节地区 间的收入水平差距。 下一页3. 粘蝇纸效应由于参与公共决策的人的偏好不同，而
11、且在公共决策 中的影响力也不同。一些人可以通过对公共决策的影 响使得中央的补助“粘”在政府部门中，而不是理论上 分析的那样，像一个人那样在公共产品和私人产品之 间寻找一个效用最大化的配置状态。经济学家把这种 现象称为“粘蝇纸效应”，即上级政府的一般定额补助 被“粘”在公共产品上。 下一页（三） 专项补 助 1. 非配套的专项定额补助非配套的专项定额补助是指中央给地方一笔给定数 额的补助，指定该项补 助必须用于某项特定的公共 产品，中央的补助不以地方投入一定比例的配套资金 为条件。在一定条件下，非配套的专项定额补助会 造成效率损失。下一页2. 不封顶的配套专项补助不封顶的配套专项补 助是指中央对
12、地方某项特定的 公共产品进行补助，并且要求地方按照一定的比例提 供配套资金，即中央政府根据地方投入的数量，按预 先确定的比例进行补助，补助金额不封顶。在地方 提供的某种公共产品不具有外部效应，或者地方对该 项公共产品的效用评价是适当的条件下，不封顶的配 套专项补 助会产生效率损失。 下一页3. 封顶的配套专项补助封顶的配套专项补 助是指中央事先确定一个比例， 对地方某项特定的公共产品进行补助，补助的额度 一方面取决于地方政府对该项 公共产品的投入额， 另一方面，补助有一个最高数额限定 返回第四节节 中国的分税制 一、 中央与地方职责的划分 二、 中央与地方收入的划分 三、 中央与地方政府间的转
13、移支付 返回一、 中央与地方职责的划分 1994年实行分税制以来，中央政府与地方政府的职责 划分如下。 1. 中央政府职责提供全国性的公共产品，提供具有跨地区外部效应的 混合产品，进行全国范围内的收入再分配，制定具有 全局性的税种的课税权，制定涉及总量平衡或大的经 济结构调整、经济调控与经济发展的事项以及实施重 大产业技术政策等。 2. 地方政府职责提供地方公共服务，制定和实施地区性经济社会发 展计划，实施区域性产业技术政策，充分利用地区 优势，促进地区经济发 展。 下一页3. 中央与地方政府职责交叉领域某项公共产品属于地方政府职责范围内，但由于其 经济、社会效益的外部性，使其成本与收益涉及到
14、其 他地方政府辖区，因此由中央政府帮助协调，有关地 方政府协作承担。 返回二、 中央与地方收入的划分 1. 中央固定收入中央固定收入包括：关税、海关代征的消费税和增值 税、中央企业所得税、地方银行和外资银行及非银 行金融企业所得税，以及铁道部门、各银行总行、 各保险总公司等集中缴纳的收入（包括营业税、所 得税、利润和城市维护建设税）和中央企业上缴利 润等。 下一页2. 地方固定收入地方固定收入包括：营业税（不包括铁道部门、各 银行总行、各保险总公司等集中缴纳的营业税）、 地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非 银行金融企业所得税）、地方企业上缴利润、城镇 土地使用税、个人所得税、固定资
15、产投资方向调节 税、城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行 、各保险总公司等集中缴纳的城市维护建设税）、 房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、 农业特产税、耕地占用税、契税、遗产和赠与税、 土地增值税以及国有土地有偿使用收入等。 下一页3. 中央与地方共享收入中央和地方共享收入包括：增值税，中央分享75， 地方分享25；资源税，按不同资源品种划分，海洋 石油资源税作为中央收入，其他资源税收入划分为地 方收入；证券交易印花税，最初中央和地方各得收入 的50，2002年改为中央收入得97，地方得3。 返回三、 中央与地方政府间间的转转移支付 按照1994年分税制改革，中央和地方之间的收
16、入分配 格局发生了一定的变化，总的来看是地方收入净上划 中央。为了减少分税制改革的阻力，采取了保证地方 政府既得财力的方式，具体做法是将净上划中央的收 入以税收返还的方式返还给地方。 返回第五节节 地方政府间间的财财政竞竞争 一、 地方政府间财政竞争的原因 二、 地方财政竞争的手段及其有效性分析 三、 地方间财政竞争的利弊 返回一、 地方政府间财政竞争的原因 追求自身利益是地区之间发生竞争的根本原因，地方 自主权是地方政府间财政竞争的必要条件。地方政府 试图通过财政竞争来增加本地区的就业，吸引资本 的流入，为当地的财政带来新的收入来源。 返回二、 地方财政竞争的手段及其有效性分析 （一） 地方财政竞争的手段 1. 税收优惠 2. 直接补贴 3. 廉价出售土地使用权 4. 提供低息贷款 5. 实行地方保护主义 下一页（二） 竞争的效应 1. 对资本流入的影响 2. 对不同范围的地区的影响 3. 地区间
