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1、深化乡镇机构改革工作调研报告深化乡镇机构改革工作调研报告党的十七大和十七届二中全会都对乡镇机构改革提出了要求，党的十七届三中全会决定再次强调“继续推进农村综合改革”，并要求“XX 年基本完成乡镇机构改革任务，着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能。完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制。”XX 年，中办、国办转发了中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见，这意味着我国又一轮乡镇机构改革将在全国范围内推开。按照意见精神，这一轮机构改革既要着眼于乡镇当前需要解决的共性问题，即改革后的乡镇应该具有促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农
2、村稳定，推进基层民主、促进农村和谐四项基本职能，同时又要因地制宜、充分尊重本地实际，在机构编制上确保只减不增和社会稳定。这样一来，作为欠发达地区，在深化又一轮乡镇机构改革中面临什么样的新情况，需要采取何种有效的措施，是我们机构编制部门必须思考的重大课题。针对这些问题，我县编办未雨绸缪，组织力量，于 XX 年 3 月对我县乡镇机构改革工作进行了专题调研，并根据调研情况，对我县下一步乡镇机构改革工作进行了思考。一、当前我县乡镇机构设置的现状和工作实际我县乡镇机构设置的现状从 XX 年 10 月开始，我县相继开展了两轮乡镇机构改革工作。在行政机构设置上，一方面是整合我县行政资源，撤并乡镇，XX 年
3、3 月,我县撤销核桃村乡，分别划归活水乡和龙海乡，乡镇机构数由原 11 个，减为 10 个。另一方面在行政内设机构设置上，我县山区、半山区原则上只设一个综合办公室，实行助理员分工制。坝区人口较多、经济较发达的乡镇可内设党政、财经、社会事务等个综合办公室，并结合助理员分工制进行分工。在乡镇事业单位机构设置上。首先是理顺了条块关系。对从事社会服务和涉农服务的事业单位，实行条块结合，以块为主的管理体制，将直接为农业和农村工作服务的农机、农技、农经、蚕桑、蔬菜水产、畜牧兽医、林业、村镇建设、文化、广播电视等机构的人、财、物三权下放给乡镇管理，县业务主管部门负责业务指导；允许乡镇对职能相近的事业单位进行
4、撤并，综合设置；对具有执法和综合管理职能的国土资源、财政、劳动保障、计划生育、教育、卫生、司法等事业单位，实行条块结合，以条为主的管理体制，乡镇着重于党的管理和业绩考核。对涉及区域性建设的农机监理、水利水土、有线电视等机构实行以执法主体或投资主体管理为主的“点站结合、县站主管”的管理模式，乡镇不直接管理。二是精简撤并了机构。在乡镇所属事业单位的改革上，将为农服务、职责任务相近的站所合并，设立农业综合服务机构。我县乡镇事业单位的设置，基本上由原设置的 13 个单位归并为 67 个事业单位：农机、蔬菜水产、蚕桑、科技站、农科站归并组建为农业技术服务中心；文化、广播、老龄、党校归并为文化发展服务中心
5、；不再保留村管所，组建建设发展服务中心；在农村经营管理站基础上组建农村经济服务中心，加挂财务统管办公室牌子；保留畜牧食品站、林业站。通过改革，全县乡镇事业单位由 141 家减少到 63 家。在人员编制上，按照总量不变、只减不增的原则，首先在行政编制上根据我县人口、经济总量，对乡镇进行了分类，一类是特大乡镇，编制核定为 35 名以内；二是大乡镇，编制核定为 30 名以内；三是中小乡镇，编制核定在2528 名。经改革，我县乡镇行政机关编制由原 387 名减为 298 名，精简了 89 名，减幅为 22%。在领导职数的配备上，XX 年 9 月，我县以县委文件规定了乡镇领导职数控制在 8 名以内，规模
6、较大、经济发达的乡镇可以增加 1 名政府副职。通过改革，领导职数由 XX 年的 109 名精简为现在的 88 名，精简了 21 名，减幅为 19%。其次是在事业编制上，根据有关规定，XX 年我县按实际的工作需要和现有人员情况重新核定了乡镇事业单位编制，人员编制由 1524 名减为1284 名，精简 15%。并全面落实“编制实名制”。上墙公布机构设置、职能配置、编制员额、领导职数、实有人员，接受社会各界监督。而在人员管理上，严把乡镇“进人”关，未经机构编制部门核编擅自进人的，人事部门不得办理调配、核定工资等手续，财政部门不得核拨经费。同时，对乡镇事业单位人员按照“三公开”要求，采用“三考”办法，
7、实现全员竞争上岗，确立了乡镇事业单位独立的市场竞争、服务主体地位，实现了乡镇事业单位组织结构体系和管理机制的创新。截止 XX 年 12 月 31 日，我县乡镇党政机关行政编制 298 名，实有 278 人，乡镇事业单位事业编制 1284 名，实有 1216 人，实现了乡镇机关事业单位人员 5 年内零增长目标。在乡镇政府职能转变方面，我县注意紧紧抓住转变职能、服务“三农”这两条主线，因地制宜，重新明确乡镇政府促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐等四个方面职能。相应增加了服务社会主义新农村建设，建立健全农村合作医疗机制，加强
8、安全生产和环境保护，妥善处理突发性、群体性事件，创新农村工作机制，建立健全农村服务体系，做好农村劳动力转移，加快建设和完善与经济发展水平相适应的社会保障体系。同时，从发展社会主义市场经济的要求出发，把乡镇政府直接参与市场经济运作和直接干预市场经济主体活动的职能予以弱化，使乡镇政府从直接抓生产经营、催种催收、收费罚款等繁琐事务中解脱出来，把工作重点放在政策引导、典型示范、提供服务、营造发展环境和维护社会稳定上，着重抓好涉及农业发展、农民增收、农村稳定的大事。通过改革，有效地解决乡镇过去存在的重管理、轻服务，重指标、轻市场，重形式、轻实效等现象，促进乡镇把主要精力集中到提供公共服务上来，较好地实现
9、乡镇政府角色转换，逐步实现乡镇工作由管理型向服务型转变，由命令型向法制型转变，由领导型向指导型转变。我现乡镇工作实际从我县经济结构来看，一、二、三产业的比重为35.9:36.7:27.4，其产业比重仍然不尽合理，第一产业在整个国内生产总值中的比例仍然占到三分之一强，加上城市化比例过低，农村人口比重高，且绝对贫困人口主要集中在落后的农村，所以说我县目前还是难以摆脱农业大市的欠发达面貌，农业、农村和农民问题仍然是我们工作的重点和难点之一。我县的农村面貌与全国很多欠发达地区一样，农业生产仍然处于一种艰难的“爬坡”阶段，也是一个十分危险的阶段，主要反映为“三不与三过”，即农村基础设施不完善，产业特色不
10、明显，农民生产积极性不高涨和农业单位产值过小，组织化程度过低，农民增收渠道过狭窄。到目前为止，我县农民增收的最主要渠道仍然是靠背井离乡到外地打工挣取劳务费，从而造成不少农村地区出现大量的“无人房”、“老人村”、“幼儿村”等怪异又凄凉的现象，在家的中青年劳动力也始终不忘要将“麻将”、“三打一”发扬光大，三五成群，四六同桌，俨然一片全民娱乐景象。愈演愈烈的全球经济危机，在让我们看到农民工返乡潮壮观景象的同时，也告诉我们把农民增收的重大包袱甩给城市或沿海发达地区的做法是靠不住的。我县各级党委政府特别是乡镇基层政府在以后的工作中必须要自己想办法，既为自身建设寻求新的突破，也为农民增收谋出路。因此，乡镇
11、政府作为我国最低一级的国家机关，作为深植于人民群众中的公权力代表，在我县当前的县情下，在其有限的职能定位和机构设置上必须要认清形势、分清主次，只能突出一个最根本的依据：最大限度有利于改善农村生产生活条件，最大限度地有利于提高农民收入水平。二、当前我县深化乡镇机构改革面临的困境通过改革后的运行情况来看，乡镇政府在推进新农村建设，改善农村面貌，维护农村社会稳定和民主建设上都做出了巨大的牺牲，也取得了很大的成绩。但是，随着农村“零税费”时代的持续和上级政府职能转变的推进，特别是根据农村发展趋势的需要，我县乡镇机关面临不少的困境，主要表现在以下几个方面。一是乡镇政府的功能定位不清，条块分割，县乡关系不
12、顺。长期以来，乡镇政府缺位、错位或是越位问题一直困扰着乡镇有效履职，“管太多”、“不能管”、“管不了”的现象十分突出。一方面是上级的达标评比太多，许多事都要延伸到乡，也就是所谓的“上面千条线、下面一根针”，乡镇不得不管许多不该管的事。我县乡镇要管理本行政区域内的经济发展和教育、文化、卫生、食品安全、民政、综合治理、计划生育等社会事业，几乎上级政府部门具备有的所有职能乡镇一级都要有人管。随时随地都是领导小组，一个乡镇主要负责人一年要与上级配套担任 40多个领导小组的小组长，但法律赋予乡镇政府履行职能的权力却少之又少，“拆个违章的棚子都要上面来人，只有做事的份”。乡镇的责任远远大于权和利，造成“最
13、弱的肩膀挑最重的担子”，工作精力更是难以集中到发展经济、为农服务上来。主要原因是各类检查、会议、评比、达标、接待等过多过滥。督查的人来了一波又一波，汇报的材料满天飞，动不动就是“帽子工程”，有时候为了包稳住一个上访户就得乡镇动用过半工作人员轮流把守两个星期，乡镇干部都疲于应付，忙来忙去自己都不知道该忙些什么了。据粗略统计，一个乡镇除县人民政府综合考核的项目外，另外还有多达 30 余项的各类检查考核和评比，主要是县各领导小组或职能部门自行制订的。除计划生育、综合治理等上级允许的“一票否决”项目外，有的还自行设立了个别工作项目的“一票否决”，如农民负担监管、安全生产等。另一方面是农村税费改革后，乡
14、镇干部对乡镇“干什么、怎么干”不清楚，乡镇的职责任务没有一个科学合理的界定，这是造成乡镇机构不作为或不能很好作为的根源所在。在现行乡镇运行机制中，名义上实行条块结合、以块为主，实际上权力在条、责任在块，乡镇基层政府职能遭到肢解，责、权、利不相适应，形成管用脱节的局面。大部分权利部门实行垂直管理或条管为主，如公安、司法、工商、税务、国土、教育、卫生等这些“有钱有权”的部门都上收了，农业、文化、水利等“无职无权”并且历史包袱沉重的站所就全部甩给了乡镇。人、财、物权都在条，而事却在块，有的遇到利益时，乡镇想争也争不到，遇到问题时，乡镇想推也推不脱。于是在工作中就阳奉阴违，敷衍塞责，致使一些问题久拖不
15、决，群众意见较大。三是乡镇财力极度紧张，公共服务能力严重缺失。国家取消农业税费后，乡镇靠“税不够、费来补”作为解决经费不足的路子完全被堵死，就目前我县乡镇财力而言，绝大多数都处于“保工资、保运转”的境地，很大一部分乡镇连维持正常运转都困难重重，每年偿还所欠债务利息从几万到几十万不等。刚性开支大，乡镇主要领导一年到头主要的精力就是想尽办法通过各种渠道“喊钱”以确保干部职工正常的福利待遇。民政、卫生、科技、计生等事业经费普遍难以保障，更谈不上筹措更多的资金来提供优质的公共服务，捉襟见肘的财力严重影响了乡镇公共服务能力。不少乡镇负责人表示，“我们也是腿杆子上的泥巴才干了几年，也是农村出来的，想办两件
16、好事，可就是有心而无力。”四是各项改革没能有效衔接。从纵向看，数轮的机构改革，都侧重于县级以上的政府机构改革，乡镇与省、市、县的改革不同步，县改乡不改，乡改县不改，势必导致上下责权利划分不清；从横向看，乡镇机构改革与县乡财政管理体制、农村义务教育体制等其他改革工作分属不同部门负责，各改各的，没能很好地衔接。五综合服务不到位。乡镇事业单位新体制是一种“小机构，大服务”的模式，要求将过去分散的七站八所机构整合后形成新的为农服务体系，提升涉农机构的服务功能，这是改革的根本目的。可目前，乡镇的综合服务工作，无论从深度上还是从广度上都远不能适应农业产业化的需要。一方面，不少事业单位仍习惯于依靠行政方式运转，手捧“金饭碗”，有偿服务意识差，自我“造血”功能弱，缺乏行业竞争机制和自我发展、自我约束机制，为农服务职能没有体现到位。对政事分开后的服务拿不出办法，拓不开路子；另外，事业站所专业技术人员少，非专业人员多，知识更新跟不上，综合素质较低，有的技术人员吃老本，跟不上科技发展和群众的需要，难以提供技术服务，阻碍了乡镇事业的发展。为农服务的科技含量偏低，科技人才结构不合理和经纪人才匮
