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1、对对 XXXX 县自然资源资产化管理的思考县自然资源资产化管理的思考习近平总书记曾指出：“我国生态环境保护中存在的一些突出问题，一定程度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产的所有权人不到位，所有权人权益不落实。”。党的十八届三中全会决定提出：“健全国家自然资源资产管理体制的要求。”。对于*这样一个属重点生态功能区、南水北调中线工程水源地、秦巴山集中连片特困地区的县份来讲，承担着保护生态环境、加快经济发展的双重任务和压力，如何履行生态保护责任，改变自然资源丰裕而经济发展滞后的境况，推动资源优势向经济优势、发展优势转化，是应该着重研究的课题。 表 1 XX 年*县主要人均资源与经济指
2、标统计表 指标 人均森林面积 人均水资源占有量 人口密度 人均 GDP 城镇居民人均可支配收入 农村居民人均可支配收入 镇 坪 2.12 14261 40 23557 24875 7295 占全国 8080 690 28 60.5 83.1 72.6 占全省 870 1500 21.6 59.3 98 99.3 一、推行自然资源资产化管理的重要意义 当前，*县处于资源富集而发展滞后的历史阶段，破解发展瓶颈，实现追赶超越，必须坚持在生态文明理念下，激活贫困地区后发优势，促进全县经济社会持续健康发展。推行自然资源资产化管理，是实现这一目标的最有效途径。推行自然资源资产化管理是市场经济条件下加快发展
3、的必然选择。就*而言，资源是发展最坚实的基础，市场经济条件下，发展县域经济，必须要重视和发挥资源的经济属性。推行自然资源的资产化管理,就是要把自然资源的开发利用、资源的生产和再生产等方面,按照市场经济规律进行管理，与市场机制有机融合，真正按资产的属性去经营自然资源, 使自然资源在市场机制作用下达到优化配置,让自然资源作为重要的生产要素在市场作用下合理流动。 推行自然资源资产化管理是践行生态文明理念的客观要求。生态文明强调的是人与自然的协调发展,其本质在于处理好发展和环境之间的关系。十八届三中全会，对生态文明建设进行了全面安排，要求加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生
4、态环境损害成本和修复效益。推行自然资源资产化管理，坚持资源的生态效益和经济效益并重，是践行生态文明建设的具体行动。 推行自然资源资产化管理是履行保护生态和发展经济职责的现实需要。按照国家主体功能区划要求，必须把*的生态优势放在中省市发展格局中去谋划和定位，自觉跟紧中省市步伐，忠实履行好生态保护的职责。推行自然资源资产化管理，承认资源的经济价值属性,把自然资源环境因素纳入到国民经济核算体系中,把经济发展建立在对自然资源有偿、有限利用观念的基础上,有利于转变资源利用方式，摒弃“高消耗、高污染、低效益”的经济增长模式，促进生态经济发展，实现生态建设与县域经济发展协调同步。 二、推行自然资源管理面临的
5、困境和挑战 从*目前对自然资源的管理现状来看，仅在建设用地、煤炭资源开发等极少数领域实行了资产化管理，在多数领域是通过审批许可进行管理，如河道取水许可、经济林木采伐手续等，资源管理基本还停留在行政管理层面，同时在具体管理中也暴露出一些问题。 自然资源的所有权主体缺位。从县级层面而言，政府各个组成部门分别是各自领域的自然资源管理主体，在实践中存在着管理职能交叉、权责不清、效率不高等问题，表现出国有资产产权主体缺位、监管乏力，国家作为自然资源的所有者,在市场化过程中经济利益不能得到充分体现,而是自然资源直接开采方获利丰厚，造成资源开发利用失当。如水电开发，除在建设时形成固定资产投资和投产后产生少量
6、税收外，开发者并不需要缴纳其他任何费用，往往形成了开发商“一本万利”，政府职能部门却难以约束其履行生态保护的责任，加之商人的逐利性，部分河道生态基流措施落实不到位，导致水资源过渡使用，从而影响到水生态环境。 资源开发使用成本偏离市场经济准价体系。目前，资源有偿使用制度和生态环境补偿机制尚未建立健全,通常是通过征收资源税和资源补偿费，来体现资源所有者权利在经济上的实现。按现行政策，土地、水、林木等资源均没有列入资源税征收范围,资源税覆盖面过窄,难以发挥有效保护自然资源的作用,从而使大量自然资源受到野蛮的掠夺和无情的破坏,资源开发中“重利用、轻环境”的现象十分突出。从产品价格形成机制上看，应税资源
7、的最终产品价格比非应税资源的最终产品的价格相对较高,不合理的商品比价体系必然导致对非应税资源的掠夺式开采。 开发管理呈无序性状态。一方面，由于资源开发使用几乎没有成本，在招商引资中也未对开发强度、开发和使用期限等方面设置准入标准，导致出现“圈而不建、建而不果”的现象，导致资源的闲置和浪费。另一方面，由于自然资源行政监管和资产管理职能没有分离，主管部门既履行自然资源监管责任，又代行自然资源资产运行管理职能，政资不分、缺乏必要的资产监管的体制机制，客观上造成为获取资产收益而忽视资源和生态环境的保护，甚至在一些情况下出现行政权力干预正常的资产出让或转让，不仅影响了自然资源资产的运营绩效，还极易诱发腐
8、败问题。 资源要素资产化管理水平低。实践中，对资源性国有资产的管理主要侧重于对资源使用价值的管理,而忽视了对资源的经济价值管理,重视资源的物理属性而忽视资源的商品属性,这使得国有资源既不能作为资本进行投资,也不能进行产权的转让与置换，所有者权益在经济上得不到实现,严重地削弱了资源的基础性作用,制约了资源的优化配置。因此，迫切需要改变资源的廉价和无偿使用体制,提高资源的资产化程度,让价格机制对资源的开发和利用产生充分的调节作用，促使资源开发走集约高效的可持续发展之路。 三、实现自然资产化管理的路径探析 通过对*自然资源的现状的问题分析，笔者认为，在生态文明背景下，实现自然资源的资产化管理，应从以
9、下几个方面着手。 建立资源保护优先的循环利用机制。坚持生态功能优先原则，对资源开发范围、利用方式、开发强度进行刚性约束，划定保护和利用红线，有效保障生态保护红线不被逾越，确保自然资源的循环永续利用。一是建立健全自然资源资产产权和用途管制制度。在明晰的产权框架下，科学界定自然资源和生态空间的各项功能。通过建立用途管制制度，严格执行主体功能区及生态环境功能区的定位，保障自然资源和生态空间的合理用途。二是建立生态、资源和环境风险监测预警和防控机制。基于国土生态安全现状及动态分析评估，预测未来国土生态安全要素发展变化趋势及时空分布，逐渐形成生态保护红线监测与预警、决策与技术支持一体化的，具有充分技术、
10、人力和物力保障的，兼有处理突发事件能力的国土生态安全预警体系。三是完善基于生态保护红线的产业环境准入机制。根据不同类型生态保护红线的保护目标与管理要求，制定差别化产业准入环境标准。按照生态功能恢复和保护原则，引导自然资源合理有序开发。严格控制新建高耗能、高污染项目，遏制盲目重复建设。鼓励依托资源发展“一三相融、接二连三”的生态融合性产业，促进经济再生产与生态再生产同步，形成“人养山、山养人”、“人养水、水养人”的良性循环。 建立资源性资产台帐。底子清楚是资源资产化管理的前提。一是开展自然资源普查。对县域土地、矿产、水、森林、生物等资源进行普查，把家底子盘清，为资产核算打牢基础。二是实施确权登记
11、。借鉴集体林权制度改革、农村土地承包经营确权登记工作经验，积极推动不动产统一登记向纵深开展，逐步对县域内水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，对自然资源在实物量上实施产权登记，明确自然资源的所有者、管理者，实现所有权和经营权的分离，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。三是建立自然资源资产负债表制度。建立自然资源资产负债统计、衡量与核算指标体系，根据自然资源规模、结构、分布以及变化趋势等因素，分类建立台账，准确把握自然资源的存量、增减量等，为划定生态保护红线以及未来绩效评估提供基础性依据。 理顺资源性资产管理机制。在市场经济条件下，资产管理须按照市
12、场的法则来推动。一是从法律层面明确资产管理主体及责任。在推进自然资源资产化管理过程中，应按照资源市场化配置要求，建立有利于自然资源资产运营与管理的产权制度体系，明确各级各部门资源管理的责、权、利。同时，明确自然资源使用权及其派生出来他项权利，防止因资源产权管理不严或产权纠纷造成的国有自然资源资产流失。二是推动资源性资产市场经营体制改革。在分类上，宜将自然资源资产分为经营性资产和公益性资产予以分类管理。在管理上，宜将行政管理职能与市场运营职能分离开来，全面推行资产的市场化运营管理。三是建立资源核算评估体系。建立资源的实物帐户，以相应的实物单位计量各类资源的存量和流量。建立资源的价值帐户，在对资源
13、进行评估的基础上核算各类资源的价值及增减，确定自然环境资源财富价值，并在此基础上确定国民总财富。四是建立市场化资产交易平台。建立资源资产交易的一级市场和二级市场，尤其要注重二级市场的建设，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，构建完善、完整的自然资源产权流转体系。 完善资源性资产收益分配和效益评估机制。对自然资源资产的管理，必须遵循资产管理的基本特性，要使其能够实现收益，能够科学的分配和使用收益，从而达到可持续的目的。一是建立自然资源资产有偿使用制度。在资源型产品价格改革的基础上，全面深化对公共资源产品价格形成机制和有偿使用制度的改革。依据效用价值理论对具有内在价值的资源产品定价；建立新的资源
14、价格政策，依据公共资源的自身特点，确定不同的资源价格政策，在此基础上全面推行资源有偿使用制度。二是建立公平的资产收益分配制度。本着权、责、利相一致的原则，合理确定资产价格及其收益分配关系，使开发者以不同方式获得的资产，使用权的代价与权利相一致。同时，要探索调整资源所有者与使用者间增值收益分配机制，借鉴房地产流转中征收个人所得税做法，考虑在资源流转过程中，国家可对资源使用者征收一定比例个人所得税，主要是资源资产增值部分，以增加国家资源资产收益。三是建立自然资源资产保护投入机制。利用资源权益收益，建立资源性资产开发利用的补偿制度和补偿基金，以资源开发利用权益出让、税费减免作为杠杆，激励、吸引各种社会资金和境外投资，建立多元长效投入机制，实现资源的循环永续利用。四是建立自然资源资产效益评价机制。以资源的环境价值和存在价值为基本考量因素，综合评估资源性资产的产出效益。即：在划定生态保护红线基础上，完善资源节约与综合利用评价考核等制度，健全资源开发的生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度，建立资源产出效益评估机制，确保投入与产出的合理性和生态效益、经济效益与社会效益的统一。
