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1、对推进我国行政性垄断行业改革的政策建对推进我国行政性垄断行业改革的政策建 议议摘要：我国行政性垄断行业改革 30 年来取得了很大成就，但也暴露出不少问题。深化我国行政性垄断行业改革关系到我国社会主义市场经济体制的完善和资源配置效率的提高，其中转变政府职能、实现政企分开是前提条件；降低准入门槛、引入竞争机制是核心内容；推进价格形成机制改革是必要条件；构建现代政府监管制度是重要保障。关键词：行政性垄断行业；监管；改革行政性垄断行业，在我国的特定情况下，是指既具有一定自然垄断特性，又带有较强的行政垄断色彩，通常以国有独资或控股形式存在的企业集合，如电信、电力、民航、铁路、烟草、食盐等行业。近年来，行
2、政性垄断行业的改革与发展成为理论界、政府部门和消费者十分关注的问题。所谓行政性垄断行业改革，就是要在这些行业内，构建以市场经济意义上的企业为基础，引入必要竞争，同时受到合理管制的新架构。以引入和强化竞争为主题的我国两轮垄断行业改革虽已取得了较为显著的效果，但深层次的管理体制问题却迟迟未能解决，滞后于人们的预期，改革呼声日渐高涨。一、我国行政性垄断行业改革中存在的主要问题改革开放 30 年以来，随着我国经济体制改革的逐步展开，电力、电信、民航等典型的行政性垄断行业改革也随之开启并不断深入，并取得了不小的成就，但改革进程中也暴露出了诸多亟待解决的问题。政企合一管理体制导致政府与企业职能错位我国行政
3、性垄断行业长期实行国有化体制，政企不分是一个普遍问题。行业主管部门集多种不同属性的职能于一身，无法摆正位置并正确履行政府职能；企业缺乏经营自主权，市场主体地位难以确立；竞争格局无法形成，社会资本投放存在体制性障碍。这是因为在在这些行业中，政府部门拥有国有资产的所有权以及经营管理企业的职能，这种政企合一的传统政府管理体制为行政性垄断提供了生存的土壤和便利。一方面政府机构不断膨胀，另一方面又妨碍了公平有序的市场竞争环境的形成。如果继续保持政企合一，政府集裁判员与运动员、经营主体与监督主体于一身，最终会使竞争走向畸形，出现政府和企业职能错位，行政管理企业化、生产经营管理行政化等一系列问题。显然，不实
4、行体制改革，不改变政企关系，就不可能割裂企业和政府之间的特殊利益关系。严格的市场准入管制阻碍了有效竞争局面的形成在我国行政性垄断行业的改革进程中，国家采取的是逐步深入、有选择推进的形式，对市场准入实行较为严格的管制，改革还很不平衡。以电信和民航两个市场准入已经较为宽松的行业为例。目前电信行业仍对基础电信业务实施严格的经营许可制度；民航主管部门严格限制航空公司的资质，即便在机票代理市场也实行了严格的准入管制，从而降低了航空运输市场的竞争程度。严格的市场准入制度源于“什么都要管”的管理体制，而由于制度惯性，尽管管理体制已发生了重要变革，但相关监管机构仍然在不同程度地推行保护、扶持政策，致使国有股“
5、一股独大”的势头有增无减并对其他社会资本产生了“挤出效应”。另一方面，严格的市场准入制度，使得行政性垄断行业各大企业之间的竞争具有很强的不对等性，因而真正公平、有效竞争的市场环境远未形成。不尽合理的价格管理体系损害着消费者的利益行政性垄断行业不仅垄断着市场，同时也垄断着价格。总体而言，行政性垄断行业的价格形成机制改革是沿着由计划到市场，逐步放开并引入竞争的方向进行的。但由于行政性垄断行业的特殊地位，政府在定调价时，往往考虑这些行业的利益较多。其突出表现在：政府直接干预价格主管部门定价；价格主管部门受各方面因素影响“虚高”定价等。种种原因造成了“价格失真”，这不仅使得那些行政垄断型企业获取了高额
6、垄断利润，也使某些价格主管部门有了寻租的可能。此外，当前对资源价格的控制，产生了“双重价格扭曲”问题，垄断性价格或低于合理价格，或高于合理价格。长期以来的行政垄断使垄断企业得以以低质服务收取高价，直接影响着广大人民群众的切身利益，不利于社会公平,进而影响着和谐社会的构建。科学合理的现代监管制度迟迟未能建立我国行政性垄断行业监管制度改革还只能说是在既有体制框架内进行的初步改革，而从改革的总体进展来看，现代监管制度尚未真正建立，政府职能亟待转变。1、除电力行业以外其他行政性垄断行业如电信、民航、铁路等领域均未建立明确、独立和专业化的监管机构，责任主体不明。2、监管体系建设与开放行业准入、推进改革重
7、组脱节，导致电力行业独立发电商受歧视、电信行业人为阻碍互联互通等，有效竞争格局难以形成，消费者权利屡受侵犯等问题非常突出。3、政府监管职能并没有随着市场化改革而改变，政府职能缺位与越位问题仍很严重。政府对相关监管机构缺乏有效的监督和制约，决策过程透明度低，寻租风险加剧。此外，在我国，行政性垄断行业沿袭一种先改革、后立法的传统，距离依法监管的目标还有很大差距，极大地影响了行政性垄断行业改革的效度。二、进一步推进我国行政性垄断行业改革的政策建议20 世纪 70 年代以来,西方发达国家相继进行了垄断行业的管制改革，其改革的重心是放松管制，引入竞争，提高了垄断产业的效率和服务质量,如英国、美国、日本等
8、。借鉴西方发达国家改革的成功经验，结合我国的历史实践和基本国情，进一步深化我国行政性垄断行业改革，建议按照以下 4 条思路展开：加快政府职能转变以便推进政企分开正确区分政府管理职能与企业经营性活动，科学界定政府职能，实现政企、政资分开，无疑是打破行政垄断的前提和关键。作为基础产业领域的 4 大行为主体：政府行政主管部门、政府行业监督管理部门、国有资产监督管理部门和国有企业，要明确政府部门在其中的行为边界，根据不同业务领域中垄断性质的不同来确定管制的程度。凡是在市场机制已经发挥有效作用的领域，都应当取消一般性经济活动的管制，例如民航票价、发电上网电价等。但对于破坏市场秩序、结成市场价格同盟等行为
9、则应给予严厉管制。此外，深入推进政企、政资分开，必须合理界定垄断范围，减少行政审批和公共权力对资源配置的主导，解除政府主管部门与所办经济实体和直属企业的行政隶属关系，大力发展和完善社会中介组织；加强和改善行政性垄断企业的监管方式，建立和完善新型的政企分开的投融资体制，切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。当然，“政企分开”主要是指政企职责分开，不等于政府对企业放任自流，而是在有效监管的基础上，给企业以更多的经营自主权，同时还要加强群众监督与媒体监督。放松市场管制以期形成公平合理的竞争机制可竞争性市场理论从理论上证明了传统垄断行业存在着潜在竞争，而特许投标理论和区域间比较
10、竞争理论在实践中的应用，证明了即使在垄断性基础网络环节，市场机制依然可以发挥作用。就我国而言，现阶段行政性垄断行业改革的关键在于培育产权多元化的可竞争性市场，具体表现为实现“政府本位”到“市场本位”的转变，放松进入管制、引入竞争机制，并适时对行政垄断性行业进行结构重组，实现行政性垄断业务与竞争性业务相分离。即对于行政性垄断行业中可以直接竞争的部分，都应该放松乃至取消管制，通过适度的分拆和进一步放宽市场准入，比较充分地引入竞争，允许国内民间投资主体自由进入竞争性环节；对于行政性垄断行业中具有网络性质的垄断性业务，可考虑实行含有一定竞争刺激的方案，如引入特许权竞标或拍卖；实行某些替代品竞争或异质竞
11、争方案等。但值得注意的是，我们鼓励竞争，引入竞争机制，但要保持国有经济的控制力，将竞争限制在一定的程度内，将竞争的基本优势和垄断的有限优势有机结合，垄断和竞争各以其独特的机制和方式在资源优化配置方面发挥互补作用。积极推进行政性垄断行业价格形成机制改革价格形成机制改革是行政性垄断行业改革过程中最直面民生的问题。深化以市场为导向的价格形成机制改革，必须考虑两个关键因素：1、产品的市场结构。对能够形成充分有效竞争的环节，应逐步放松价格管制，并引入竞争机制，充分发挥市场的资源配置基础性作用，使价格形成逐步市场化。而对于具有行政性垄断的业务和环节，为了防止形成垄断高价，政府可采取竞争性投标或利用价格上限
12、管制来确定价格。2、产品的公共性程度。对公益性较强的重要产品或服务，政府要严格按照政府价格决策听证暂行办法的有关规定在推行价格听证、规范民主决策的基础上制定价格，严格监管企业执行定价的行为。除此之外，则完全走政府放开价格、还定价权于企业之路，实行竞争性的市场价格形成机制。当然，在不断放松价格管制的同时，需要强调各个运营商普遍服务的义务。为此，行政性垄断领域的各个产业都需要设立普遍服务基金，按照可获得性、可承受性和非歧视性的普遍服务要求，建立合理的普遍服务补偿机制，既要让广大消费者受益，也须保证企业获得合理利润，有能力为社会提供更多更好的产品与服务。构建一套适应市场经济发展要求的现代监管制度现代
13、监管制度，是市场经济运行的基本保障。结合我国行政性垄断行业改革的实际状况，构建现代监管制度应包括树立现代监管理念、组建新型监管机构、完善监管法律法规等主要内容，具体体现在以下 4 个方面：1、监管机构的设置。从长远来看，结合我国国情，设立监管机构时可根据“功能线”的要求组建功能强大的综合性监管机构，比如可考虑组建交通监管委员会、能源监管委员会与通信监管委员会等，对相关领域统一进行监管，同时进一步撤消或改组现有行业主管部门。2、监管机构的独立性。就是在明确政、资、企、监 4方面各自不同的职能与责任的前提下，确保监管机构独立于政府决策职能和被监管企业之外，排除政府和其他组织对监管机构的各种干预和干
14、扰。3、对监管者的监管问题。首先，监管行为必须以法律为依据；其次，监管决策和监管程序要公开透明；此外还要贯彻公众参与原则，加强对监督者的社会监督，以此形成对监管者的有效制约机制。4、依法监管。修改和完善已经颁布的行业法，如铁路法等；加快新的行业立法，如石油天然气法等；严格贯彻执行反垄断法，进行依法监管。参考文献：1、刘世锦.垄断性行业改革如何深入J.宏观经济研究,XX(3).2、邹东涛.中国经济发展和体制改革报告 No.1:中国改革开放 30 年(1978-XX)M.社会科学文献出版社,XX.3、高尚全.加快推进垄断行业改革J.市场经济研究,XX(2).4、崔竹.市政公用事业市场化的理论基础J.中共中央党校学报,XX(5).5、常修则.中国垄断性行业深化改革研究J.宏观经济研究,XX(9).
