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1、对改进基层政府绩效管理体系的几点刍议对改进基层政府绩效管理体系的几点刍议上世纪八十年代，西方国家为了解决低效率和因管理失控引起的公众对政府服务能力失去信心等问题，普遍采取了绩效管理的改革措施，即所谓的“新公共管理运动”，1993 年，美国颁布政府绩效与结果法案，首次以立法形式规范政府的绩效管理活动。而今,中国社会转型正处于关键时期，现行的行政管理体系，尤其是县乡两级基层政府的绩效管理体系相对滞后。如何有效地转变基层政府职能,改进管理方式，提高行政效率，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层政府绩效管理体系，是当前我国基层政府所面临的一项重要课题。一、正确理解改进基层政府绩效管理体系的
2、紧迫性当前，我国已经把转变政府职能作为基层政府机构改革的一个重要方面，而基层政府的绩效管理却难以跟上信息化社会的迅猛发展，难以适应市场经济体制的完善需求以及民主法治社会的发展要求。在公共服务和公共责任方面的各种职能缺乏统一的模式现状下，基层政府绩效管理体系的改进显得十分紧迫。虽然，近些年来，各级政府多次强调要转变政府机构职能，加强绩效管理，但有的基层政府依然重行政管理、轻社会服务，许多地方还盛行传统的官僚制作风；有的政府部门不明确自己的主要任务是什么，有时甚至就连自己的职责和作用也无法解释清楚，往往管了许多不该管也管不好的事，以简单的行政命令方式直接插手干预经济事务。事实上，在现行的压力型行政
3、体制和公共服务财力上缺乏有效的保障前提下，职能转变和绩效管理依然面临诸多困惑。比如，一些地方简单地将从前的岗位责任制考核转化为绩效考核；一些地方还不明确，政府部门绩效管理到底是归属组织人事部门、纪检监察部门还是党委政府部门；一些基层政府官员，对自己的职能职责和工作敷衍了事；一些传统的全能型、管制型模式仍是基层政府的主要工作方法；一些行政执法还存在定位不清晰、主体混乱、执法缺位及公共服务能力不强等突出问题。当前，许多缺乏监督制约机制和绩效管理的基层政府运作模式，严重消耗了政府行政资源，增加行政成本。这种政府行为喜欢将自己当做为社会各种活动的组织者和领导者，他们重计划、重组织、重指挥，重文件材料、
4、汇报会议、检查考评、达标评奖，最终导致了“上面千条线，下面一根针，上面分系统，下面当总统。”的务虚工作模式，而这种模式往往抓不住问题关键，解决不好关系人民群众切身利益的根本问题。提倡基层政府绩效管理体系改革，则有助于转变政府职能，促进市场经济体制的完善，可以极大地解放和发展社会生产力,推动社会结构其它方面由传统型向现代型的转变。实现科学的政府绩效管理体系，有利于改变基层政府“权力至上”、“ 重重审批”、“ 权力寻租”和效率低下等不良现象，从而加快政府职能转变，深化行政审批制度改革，把政府经济管理的职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。由此可见，政府绩效管理作为一种与市场化相适应的管
5、理模式，可以最大限度地提供公共服务，营造宽松的经济环境，从而促进社会和市场经济的发展。二、正确把握改进基层绩效管理体系的目标和方向一是基层政府绩效管理体系必须有利于实现基层政府从“管制”向“服务”模式转变。基层政府是我国最广大、最基础的行政机构，是国家肌体的细胞，是社会发展的命脉。由于传统模式的影响，基层政府喜欢充当管制者角色，凡事都喜欢通过自己来审批和许可，其弊端显而易见。实施政府绩效管理，要重视市场机制对社会资源配置的基础性作用，促进社会生产力的发展；要防止滋生贪污腐败的温床，堵塞暗箱操作的漏洞，促进廉洁高效政府的建设。所以，改进绩效管理模式，既要制定严格的监督制约机制，更要转变行政管理理
6、念，树立“服务”理念，使基层政府由直接干预和管制经济运行的“管制”模式向提供公共产品和优质服务的“服务”模式转变。二是改进基层政府绩效管理体系必须有利于提高公众参与度和政务的透明度。随着经济结构的社会转型，必然会带来政治结构的社会转型。以前,我们的政治多是走人治道路，政治权力、社会权力高度集中在少数人手中，法治仅仅作为一种辅助机制。实施政府绩效管理，要解决党政不分、政企不分、官僚主义、形式主义等体制弊端；要扩大民众参与管理的程度，强化民众的参与意识，提高政务的透明度；要广泛建立接受利益表达的制度性渠道，给予公众和专业机构更多参与决策、监督决策实施的机会；要采用与民主行政、依法行政相吻合的管理技
7、术和方法，确保社会公正的管理模式，从而体现行政民主和依法行政的理念。三是改进基层绩效管理体系改革必须有利于更大程度地实现行政高效化、民主化、法治化。绩效管理要强调给基层政府部门的工作人员以更多的自主权，让他们能有效地参与到组织内部的运作，增进组织效能，从而提高其工作效率和自主性。比如，要打破政府对公共服务和公共产品的垄断，通过合同、出租、政府采购、竞争招标等多种形式，把政府的部分职能市场化、公平化，增强公民和社会的自主性，使政府行政更具有民主性。基层政府绩效管理还要通过定时向社会公开政府部门及其工作人员的绩效目标，公开政府的行为及其结果，使政务处于阳光下、处于公众和法律的监督之下。同时，要利用
8、有效地廉政风险防范手段，防止权力腐败，使政府部门及公务员能够在安全的机制下，行使自身的职责和权力，能够自觉地提高自身的服务质量和服务水平，提高效率，依法办事，最终达到建成“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的现代基层政府。三、要按照科学发展观的要求制定绩效管理规则基层政府绩效管理的目的是为了更好地改进政府管理，提高行政效能，提升公共服务水平。所以，如何科学合理地推行政府绩效管理，如何因地制宜、结合实际，制定实用的基层政府绩效管理规则，显得至关重要。总的来说，基层政府绩效管理应遵循科学规范、公开公平、注重实绩、社会参与的原则，确定明确的计划，开展及时的评估，运用规范的方式方法。一是绩效计划
9、的确定必须明确。基层政府及相关部门应当根据总体发展规划，制定三至五年的中长期政府绩效管理计划。计划应当包括以下内容：政府或其部门的主要职能和所承担的工作任务，完成主要职能和工作的总目标和具体指标，影响目标和工作任务的关键因素分析和完成目标任务的方法、措施和进度。根据中长期绩效管理计划，再制定年度绩效计划。年度绩效计划应当包含以下内容：设定年度绩效目标的主要依据，年度绩效目标及其评估标准，实现本年度绩效目标的方法和措施。制定的政府绩效管理计划应当广泛听取社会公众意见、建议，并多渠道向社会公布。政府及部门应当按照年度绩效计划实施绩效管理，要定期自查和监测，及时发现和解决问题，持续改进管理。二是要认
10、真开展基层政府绩效评估工作。对基层政府及部门履行职能，实现绩效目标的实绩和效果，要按照科学、规范、系统的指标体系和评估程序定期进行评估。绩效评估指标体系，要满足全面评价政府及部门绩效状况的需要，要客观反映评估对象履行职能，实现绩效目标的实绩和效果。在具体工作中，对政府所属部门的绩效评估内容必须包含行政成本、工作实绩、社会效果各个方面。对有重大影响、涉及公众利益、关系民生或者需要较大公共财政投入的事项，要实行专项绩效管理。如，政府规范性文件的制定与实施、建设项目的立项审批与实施、政府惠民行动计划的制定与实施等事项。在评估工作过程中，绩效管理机构要及时组织有关部门和机构采集整理评估信息，汇总和查访
11、核实基础资料、数据，对被评估单位绩效指标完成情况进行考核、评价。要根据绩效评估内容设计服务对象测评表和社会公众问卷调查表，对被评估单位的绩效进行满意度测评。开展绩效评估，应当全面、客观、准确地使用绩效信息，不得有选择地使用。三是要改进基层政府公务员绩效管理考核方法。基层政府及部门应当建立和公开所属工作人员的绩效信息管理公共互动平台，尤其是有关高层管理者和部门领导的相关信息，为公众参与政府绩效管理提供便利。绩效管理最终目的要落实到人。对政府公务人员的绩效管理的内容应当包括计划绩效、监控绩效、评价绩效与反馈绩效的相关范畴。作为政府职责的执行者，基层政府公务员尤其是有决策权的领导者的绩效考评，必须根
12、据所属的不同部门、不同岗位和实际工作的具体内容，设定不同的考核方式方法，真正改变原有考核制度过于死板、执行难的问题。要注重绩效考评的量化、个性化；注重公务人员的服务理念、服务效率和质量；注重外部测评和内部综合测评方式相结合。对基层部门又与群众密切相关的公务员，其评价主体应为绩效部门、群众意见、同事意见、领导意见相结合，权重依次递减。同时要区别对象，从不同岗位职责实际出发，确定实绩考核内容。要区分群体之绩和个人之绩，防止二者混为一谈。四、要加快基层政府绩效管理和评估法的法制化进程专家指出，从我国政府绩效管理和评估的立法现状和实践上看，要解决基层政府绩效管理法制化中存在的问题，就必须以法律的形式来
13、规范执行程序、完善政府绩效管理和评估体制、保障政府绩效管理和评估的权威性与独立性。一是要建立政府绩效管理和评估法律体系。美国、英国、新西兰、澳大利亚等国家已经在这方面取得成效。要在我国构建一套和谐稳定的政府绩效管理和评估制度，就必须确立政府绩效管理和评估的法案，以确立其合法性、稳定性和权威性。这套法律体系最根本的是要体现以下几个方面：政府绩效管理机构在政府中应具有相应的地位，享有调查、评估政府有关活动的权利，不受任何行政、公共组织或个人的干扰；评估结论能够得到有效传递和反馈，并切实用于改进政府公共管理；评估活动能引起公众的关注，有充分的可信度和透明度。我们可以参照国外的一些做法，先制定一部政府
14、绩效管理和评估的基本法，而后建立和完善相应的法律体系。成为法律体系，既要确立政府绩效管理和评估法的地位，又要使其他有关规定与该法相一致，以此建立政府绩效管理和评估法的体系。同时，要处理好规范性法律与基层地方政府绩效规则的关系，中央所立的法律是上位法，效力较高，约束力也较强，但无法涵盖基层政府绩效管理和评估过程中遇到的所有问题，因此，地方性和行业性的绩效管理规则，有必要更加细化，更加具备可操作性。二是要明确政府绩效管理法律体系的基本原则。政府绩效法律体系规范应涵盖政府工作的各个领域，使各个方面都有法可依。既赋予行政机关行政管理职责，也要赋予相应的行政手段；既要明确各部门的职能分工，也要协调各部门
15、绩效管理的关系；既有科学的实体性规范，也应有严密的程序性规范。政府绩效管理法律体系作为相对独立的法律部门体系，虽有自身的特殊性和规律，但也是整个国家法律体系中的一个有机组成部分，因此，必须与国家其他部门法律规范相互衔接，协调一致。同时，制定政府绩效管理法律体系既要体现国情民意，又要衔接国际惯例原则，适应经济全球化和科技进步加快的国际环境，与国际通行的准则、惯例相接轨。三是要明确政府绩效管理法律体系的属性和结构。政府绩效管理法律体系应当成为整个法律体系中一个重要的部门法律分支体系，要与公务员法行政监察法行政复议法等法律相适应。政府绩效管理法律体系属于行政法属性，就要求建立相应的处罚法律制度和程序法律规范，以构筑起完整的体系。如基本法律制度、内部法律制度、处罚法律制度、行政程序法律制度、部门规章制度等。另外，还要确立政府绩效管理和评估相应的事后救济制度。针对我国公务员对内部行政行为的法律救济机制的缺陷，可以按照外部行政行为的救济程序来建立内部行政行为的积极程序，以确保绩效管理法律体系的完善。对内部行政行为的救济应该适用行政复议法的统一规定，并纳入行政诉讼法范畴，实行司法的最终救济，体现民主法治的要求。如果某种行政行为不纳入司法审查，就不足以保护公民的合法权益，不足以有效地表现政府绩效管理法律体系的法治性。
