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1、对我市农村土地流转问题的研究对我市农村土地流转问题的研究要提高农业的劳动效率和土地产出率，加快农业产业化的步伐，一个重要的条件是实行适度的土地规模经营，同时优化种植结构，建立具有本地特色的农产品基地。但在土地使用权被分割，规模狭小，并归属于各个农户的条件下，任何一个农户或龙头企业扩大土地经营规模的要求都会遇到其它农户土地使用权流转的限制。如何解决土地规模经营与分散的家庭土地使用制度的矛盾，是农村改革与发展中亟待解决的重大问题。研究土地使用权的合法有序流转有利于进一步稳定和完善土地承包关系，合理调整农村产业化结构，促进农村经济快速发展，保持农村社会稳定。一、对当前农地制度的现实思考虽然家庭联产承
2、包制采取“农地普占”的分散、均田方式，较好地解决了社会公平问题，但是却未能同时兼顾到效率原则。因此在新时期如何在长期稳定农地承包关系的条件下，逐步建立和完善农村土地使用权流转制度，已成为亟待解决的理论和现实问题。当前我国农地政策的运行情况20 年来，中国农地政策内容基本稳定，主要有三点：坚持土地所有权；稳定农民承包权；放开土地使用权。但在实施过程中面临来自两个方面的问题。首先是政策本身的缺陷，表现在四个方面。一是政策中强调明确集体土地所有权，中国农村集体分为三级：乡镇、村、组。但是土地到底属于哪一级集体所有没有说清楚，造成了土地承包中的经济纠纷和财产问题。二是政策明确规定长期稳定农民土地承包权
3、，但在实际操作中没说明什么人有权承包土地，即什么人算是集体组织的成员。所有农民都认为包括新婚嫁娶的每个本村人都天然具有分配土地的权利，导致土地与人口矛盾加剧。三是规定农民承包土地要承担义务，其中向乡村社会交纳公共开支，但没有明确提出这部分费用属于地租还是管理费用，这一费用的标准是多少，给农民造成过重的负担。四是 90 年代以来随着经济增长速度的提高，被占用农地越来越多，但现行的城市土地政策中明确规定农村集体组织中的土地不能直接进入二级市场，只有在政府征用土地后转包给土地开发商，这样一来，造成土地增值部分与农民无关，从土地上获利的不是农民，而是中间开发商。其次在土地政策的执行过程中也存在三个问题
4、：第一，人地关系的变化是客观存在的，如果更多地强调提高土地生产率，政策应长期不变，而政策规定“要长期稳定，随人地关系的变化大稳定小调整”，这种不清楚的法律语言使人们的理解不同，做法就产生分歧。第二，上级部门下达给基层政府的各种社会、经济任务，给土地政策带来很多问题。既要求办好农村学校、医疗卫生机构等，又没有财政拨款，同时严格控制向农民收取各种费用。作为农村最基层的干部，也是巧妇难做无米之炊，只好利用手中的权力调整土地，高价转让以达到任务标准。第三，乡村基层干部把握政策有偏差。原因有三，一是为了满足权力的要求，在一些地方村委会每换一届就调整一次土地，造成了土地承包关系不稳定，其关键在于 30 年
5、承包政策只是政策而不是法律，不会有人因违反政策受到刑事处罚；二是为了满足自身的利益，通过土地调整为自己、亲朋牟私利；三是稳定土地承包关系，保障农民生存条件及调动农民对土地的投入积极性，土地作为生产要素有流动的必要性，这是土地政策的最基本考虑，但没有完全实现。实行土地流转的现实意义我市几种土地流转模式的成功实践具有方向性，对推动农村改革，促进农村经济发展具有普遍的指导作用和重要的现实意义。1、较好地解决了土地使用权的分散化与土地规模经营的矛盾，实现了农村土地使用制度的创新。土地经营规模问题是影响农业生产力发展的重要因素之一，值得我们深入研究。据有关资料介绍，在 1965 年以后的 30 年中，世
6、界农业劳动力在劳动力总数中所占比重由 54.2%下降到 9.1%。中国农科院和南京农业大学等单位研究结果表明，中等规模农业比小规模农业的经济效益和农业现代化程度都将提高一陪左右。改革开放以来，农户家庭联产承包责任制的实施，极大地调动了农民的生产积极性，有力地推动了农业生产力的发展。从改革成果看，家庭经营制度表现的绩效是很难估量的，它应当是今后相当时期内我国农村土地制度创新的基础。但进入 90 年代以来，由计划经济向市场经济转变，由农产品短缺经济向买方市场转变的形势出现后，对生产力水平的提高和农业组织化程度提出了新的要求。小规模的土地经营，使农户参与市场竞争常常处于不利地位，伴生出小农经济意识，
7、经济规模偏小，劳动成本过高，影响农村劳动力向二、三产业转移，影响结构调整和推进农业产业化等一系列问题，迫切需要一种有效的形式，搞好土地流转，既能保护广大农民的利益，又能提高农业生产力水平。然而实现土地规模经营，必然会遇到使用权的障碍。要改变这种土地使用制度，由政府或个别的主体将分散于农户中的土地使用权收回再按规模经营的要求重新分配，会动摇农业稳定发展的制度基础，违反了中央土地承包 30 年的政策，是绝对不可行的，靠农户自发地进行土地使用权的有偿转让，实现土地规模经营，其结果必然是零散的和低效率的。灯塔市的亚洲红葡萄酒业公司、燕州葡萄酒业公司、万道龙公司、林业苗木中心等土地流转模式，则是大规模和
8、高效率的。其特点，一是符合政策。由于农业产业化龙头企业对大面积土地使用权的获取，或者是通过直接向拥有原始土地使用权的农户租赁的，或者是通过村委会“反租倒包”获得的，所以这种土地规模经营并未改变或动摇家庭承包责任制确定的农户土地使用权这一制度基础。二是达到了土地规模经营的目标。以上四个典型都是一个村将集体连片的土地流转给农业产业化龙头企业 600 亩至 XX 亩，这是农户之间土地使用权自发流转所无法实现的。可以说，我市农村土地有序流转是在不改变土地使用制度的第二次创新，对于深化农村改革有十分重要的现实意义。2、把农产品基地建设作为龙头企业的第一生产车间纳入到企业的生产经营循环体系之中，加快农业产
9、业化、专业化、商品化的进程。无论是“反租倒包”模式，还是公司租赁农户土地实行的规模经营，都是由农业产业化的龙头企业对土地种植作出统一规划，对农田基础设施统一建设，对技术统一指导，对土地产出的农产品实行统一收购或直接加工销售。全部的农业生产过程都是在龙头企业的规划和控制下，为企业下一个生产环节的需要而进行的。在这里，农业生产过程是企业全部生产过程的一个环节，田间生产是企业生产的第一道工序或者叫第一车间，农业生产者有的是拿工资的龙头企业工人，有的是不拿工资与龙头企业有“订单”关系的商品生产者。这一经济现象的特点，一是提高了农业生产的产业化水平。通过提高了土地产出率和投资回报率补偿土地使用权的转让价
10、值，提高了土地使用权转让后土地利用的价值，解决了农业的区域化布局、专业化生产、规模化经营、一体化服务、企业化管理的问题。二是提高了农业生产的商品化水平。在一块较大面积的土地上连片种植同一种农作物，按照相同的生产方式和技术进行生产，生产出来的产品都不是用于自己的消费，而是向同一龙头企业出售或者公司直接组织产加销的全部生产经营活动，加快了农业生产的商品化步伐。三是提高了农业生产的组织化程度。一方面，解决了单个农户难以全面准确地掌握市场信息，种植计划决策不准的问题；另一方面，解决了分散的农户生产交易方式陈旧、流通费用高；的问题。四是最大限度地化解了农民生产农产品的市场风险。我市实行大规模土地流转的几
11、个龙头企业，对土地产出的农产品实行按保护价全部收购，或者公司直接组织生产经营，不存在农产品卖难问题了。3、培育了一批农业产业化的典型，对发展优质、高效农产品生产起到了重要的示范作用。亚洲红葡萄酒公司由于土地流转的顺利实施，目前已投资 5000 多万元，优质葡萄酒年加工能力已达到 3000 吨，目前正在向 1 万吨奋进，已成为了全省 10 个农业产业化龙头企业。燕州葡萄酒业公司投资 2400 万元，依托西北农林科技大学葡萄酒学院科技力量，兴办了优质葡萄酒厂，在其带动下，西大窑镇下缸窑村有 48 户已经开始种植酿酒葡萄，而且有继续大发展的势头。如果没有土地有序流转，这些典型是不会这样迅速崛起的。影
12、响农地使用权流转的因素其一，总体上农村非农产业还不发达，大多数农民的兼业化，影响到土地的流转。实行家庭联产承包责任制以来，农村分工分业有了很大的发展，农业经营日益兼业化。从微观角度看，农户兼业化是农民一种理性选择。目前我国农村劳动力转移的比重不足四分之一，稳定转移的比重更底。在农民收入中，农业收入的比重占到三分之二，种植业收入的比重仍占一半左右。对于绝大多数农民来讲，土地仍然是安身立命之本，在土地的这种生存保障功能没有改变之前，土地流转是难以真正实现的。其二，农村社会保障机制尚未形成，直接影响到土地流转。解放后，我国市民的医疗、劳保、丧葬、抚恤、退休金等社会保障制度已逐步建立起来，而农民的社会
13、保障机制却远未形成。当前的农村土地除担负产出农产品的经济功能外，还担负着农民的社会保障功能，人们说土地是农民的命根子，决定了农民将土地当成其最可靠的依托和归宿。他们既不愿把所承包耕地的经营使用权长期地转让出去，更担忧这种耕地的经营使用权转让最后却成了现实，他们因此失去了自己的承包地。于是他们转包自己的承包地时，总是先把耕地转包给自己的兄弟姐妹等自家人，也不愿把耕地转包给同村同组的农户。这种不以耕种的适应性和利于方便为依据而进行的耕地流转行为，不利于提高农业生产效益。其三。农村生产力现实发展水平对土地流转有制约。在现实生产力水平下，欲通过转移土地较大范围的大幅度提高土地产出率和农业劳动生产率是困
14、难的。这也势必会制约土地的流转和集中。虽然中央提出了延长土地承包期30 年的政策，但当前在一些地方尚未真正完全贯彻落实到户，农民承包土地的稳定感尚未确立，从而影响农地市场的发育，进而影响到土地的流转。其四，土地使用权商品属性不清，不便流转。土地权属主要是两个方面，一是土地所有权，二是土地使用权，既有关文件所讲的承包经营权。农村土地实行承包责任制以后，相对于一个完整的产权而言，承包经营权，是否可以构成农民的财产权，目前尚无法律依据。这就导致承包者不能将土地作为财产看待，缺乏长远的收入预期，土地不能象普通商品一样在市场流动。目前国家对农村土地转让进行严格的控制，只允许国家“依法”征用，不准在农民之
15、间进行有偿转让。加之近几年对国家征用的土地和新开发的耕地没有相应调整其农业税和承包费用，同时出现了“有税无地”和“有地无税”的现象并存。由此可见，当前我国土地使用权商品属性不明确的问题已经成为土地流转的体制性障碍。从以上分析可以看出，在我国这样一个经济落后、人口众多、土地资源十分紧缺的国家，长期稳定土地承包关系确实是一项两难的选择。既要保持土地承包关系稳定不变，又要使土地不断随人口的变动而增减；既要坚持以农户为单位的家庭经营，保持农村社会稳定，又要发展适度规模经营，追求规模效益；既要使一部分农民从土地中解脱出来，又要保证他们不能没饭吃；既要追求更高的产量，满足日益增长的需要，又不能竭泽而渔，使
16、生态环境日趋恶化。这是一项长期的艰苦的任务。在现有生产力水平下，对于农村耕地的自由流转问题，乡村组织应充分尊重农民的意愿，在避免出现耕地摞荒的前提下，应允许和鼓励农民自行进行探索、实践，不必急于加以约束和限制，以免提高耕地流转中的交易成本。二、我市土地流转典型的实证分析灯塔市的亚洲红葡萄酒业公司、燕州葡萄酒业公司、万道龙公司、林业种苗中心进行了土地适度规模经营，经过一两年实践，取得了显著的成果。一是提高了农民收入。我市粮食作物平均亩产 500 公斤，按市场价折合约水田每亩 600 元，旱田每亩 400 元，其中要以统筹提留的形式上交乡村 90 元左右，再加上每亩平均生产成本 380 元左右，水田 465.9 元，旱田 310 元，水田每亩纯收入 144.1 元，悍田每亩纯收入 90 元。将土地流转出去以后，农民减少售粮一笔收入，另外新增三笔收入：一是土地转包、转让费，一般都高于或相当于每亩种粮的纯收入；二是免交统筹提留款；三是使自己从土地上解放出来腾出身子去务工经商和做劳务。农业产业化龙头企业作为土地接包者成为安置本村剩余劳动力特别是原土地转包给燕州葡萄酒业公司的农户，常年在燕州葡萄酒
