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1、对完善农村集体土地所有权制度的法律思对完善农村集体土地所有权制度的法律思 考考目前，我国农村集体土地所有权主体不明确，造成集体土地所有权归属不清，以致产生主体错位。由于我国农村集体土地所有权主体法律地位未确立和农民集体土地所有权性质不明，直接影响了集体土地所有权作用的发挥。然而，确立农民集体土地所有权的主体是落实农民集体土地所有权的关键，明确农民集体土地所有权的性质是维护农民集体合法权益的核心。为此，本文拟就农民集体土地所有权主体和性质进行较全面的理论分析和实证研究，以期能对完善我国集体土地所有权制度有所助益。一、农民集体土地所有权的主体和主体类型新土地管理法颁布后对农民集体土地所有权主体的种
2、种理解1998 年 8 月 29 日新土地管理法颁布后，人们对集体土地所有权主体的认识仍存在较大分歧，主要有以下几种观点：集体土地归集体经济组织所有。集体土地归农民集体所有。集体土地归农民集体所有，即集体经济组织所有。“在存在集体经济组织的情况下，以该组织为农民集体土地所有权主体；在不存在集体经济组织的情况下，以村民委员会或者村民小组为集体土地所有权主体”。集体土地归农村集体经济组织或村民委员会、村民小组所有。集体土地所有权主体不清。归两方所有，即国家和农民所有。归三方所有，即国家所有、村集体所有和农户所有。农民集体土地所有权主体的法律界定与理性判断1.从法律规定来看，农民集体土地所有权主体为
3、农民集体。根据新土地管理法第 10 条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡农民集体所有的，由乡农村集体经济组织经营、管理”的规定，对照原土地管理法第 8 条以及民法通则第 74 条第 2 款和农业法第 11 条的规定，结合新宪法第 9 条和第 10条之规定分析，笔者认为，新土地管理法第 10 条对集体土地所有权制度做了三个层次的、独立民事权利的科学规定，即集体土地所有权可分为三种类型：乡农民集体土地所有权；村农民集体土地所有权
4、；组农民集体土地所有权。明确了集体土地经营管理者为三种，即乡农村集体经济组织；村农村集体经济组织或者村民委员会；组农村集体经济组织或者村民小组。分析新土地管理法第 10 条的规定，笔者认为，集体土地所有权主体是农民集体，即“一定范围内的农民集体”。其主体类型有三：乡农民集体；村农民集体；组农民集体。2.从行政法规规定来看，集体土地所有权主体也可推定为农民集体。1990 年 5 月国务院发布的乡村集体所有制企业条例第 18 条规定：“乡村企业财产属于举办该企业的乡或者村范围内的全体农民集体所有，由乡或者村的农民大会或者代表全体农民的集体经济组织行使企业财产的所有权”。这就明确了乡村集体企业财产所
5、有权的主体是举办该企业的乡或者村范围内的全体农民集体，即“一定范围内的农民集体”，而代表全体农民的集体经济组织只能行使企业财产的所有权。3.从行政规章规定来看，集体土地所有权主体仍为农民集体。1995 年 4 月 9 日国家土地管理局公布的确定土地所有权和使用权的若干规定第 21 条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”。这里的集体土地所有权主体或争议主体只使用“农民集体”，而不提“农村集体经济组织”或村民委员会以及
6、村民小组，可认定集体土地所有权的主体只能是农民集体。4.从中央有关政策来看，集体土地所有权主体同样为农民集体。国发199535 号国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知规定：“农村集体资产是指归乡、村集体经济组织全体成员集体所有的资产。属于组集体所有的资产，仍归该组成员集体所有。集体资产包括：集体所有的土地和法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源；集体所有的各种流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其他资产。”同时，该通知还规定，“集体经济组织是集体资产管理的主体”。可见，农村集体资产所有权的主体是一定范围内的农民集体。5.从土地所有权制度演变来看，现阶段集体土
7、地所有权主体理应归农民集体。新中国成立以来，农村土地所有制经历了农民土地所有制和集体土地所有制两个时期。农村集体土地所有权是在农民私人土地所有权的基础上形成的。农村土地所有权演变的历史可分为 4 个阶段：农民私人土地所有权；高级社集体土地所有权；人民公社集体土地所有权；农民集体土地所有权。1978 年秋开始实行农业生产责任制，到 1983 年底，全国实行联产承包的生产队数达 586.3 万个，占生产队总数的 99.5%。亿万农民在党的领导下创造的家庭承包责任制冲击并加速了农村人民公社“政社合一”体制的解体。中发19831 号文件当前农村经济政策的若干问题明确指出，有步骤、分批地“实行政社分设”
8、。从 1983 年 10 月中共中央、国务院发出关于政社分开建立乡政府的通知到 1985 年春，政社分设、建立乡政府的工作基本结束。据统计，1985 年建立了 91138 个乡人民政府和 940617 个村民委员会，到 90 年代初建立了村民小组 500 万个。而对在农村是否相应建立农村集体经济组织，中共中央和国务院有关文件没有作硬性规定，因此，政社分设后，农村集体经济组织建设和发育相对滞后。1987 年，全国有村及村以下合作经济组织143 万个，1990 年增加到 189 万个，1992 年为 205 万个，1994 年又再度发展，增加到 218 万个；据 29 个省、自治区、直辖市的统计，
9、截止到 1994 年底，全国已设置集体经济组织的乡村，分别占乡总数的 66%、村总数的 90%。显然，法律不可能把集体土地所有权的主体赋予农村集体经济组织，否则会引起集体土地所有权主体的缺位或虚化，甚至引起大量集体所有土地的暂时或长期出现“无主”现象。财产所有权理论认为，不论集体所有制还是集体所有权，都应该有明晰而具体的人格化的归属主体。针对这一理论的要求和家庭承包责任制对原“三级所有、队为基础”的集体土地所有权的冲击，以及农村公有生产资料的集体所有制性质这一客观实际，国家在 1986 年 4 月民法通则第 74条第 2 款、1988 年 12 月土地管理法第 8 条和 1993 年7 月农业
10、法第 11 条以法律形式明确地对集体土地所有权制度做了规定，确立农民集体是集体土地所有权主体；1998 年 8 月新土地管理法进一步明确农民集体是集体土地所有权主体。法律的这一规定符合现阶段农村集体土地所有权制度的要求，这也是社会实践科学选择的结果。集体所有权作为集体所有制的法律反映，与作为全民所有制的法律反映的国家所有权相比，在经济上是有显著区别的。就全民所有制而言，“由于全国人民在全国范围内对生产资料的共同占有，其主体人数之众、范围之广，在客观上使每个劳动者无法直接行使对这部分生产资料的所有权，因而，现阶段的全民所有制，实质上就是国家所有制，在法律上就表现为国家所有权。而农民集体所有制一般
11、是指一个社区单位内全体劳动农民共同占有生产资料的公有制形式，其主体人数之少、范围之小是不可与全民所有制相提并论的，这就使一个整体组织范围内的全体劳动农民直接占有生产资料、享有所有权在客观上成为可能。这种客观可能性必然要求法律上确认农民集体的直接所有权。因而，农民集体所有权的主体就是一定集体组织范围内的全体农民”。根据我国法律、行政法规、行政规章的规定和农村土地所有权演变的历史，我们可以得出如下结论：集体土地既不属于任何农村集体组织中的个别成员所有，也不属于哪一个农村集体组织所有。农村集体土地的所有权只能属于农民集体所有，即指一定范围内的农民集体对集体土地拥有所有权。实践中，一定范围内的农民集体
12、是客观存在的，因此，从法律上确定“农民集体是集体土地所有权的主体”，这不会导致集体土地所有权主体的缺位或虚化，也不会引起集体所有土地出现暂时“无主”的现象，更重要的是，这样做可从法律的角度确立农民的主人翁地位，依法维护农民集体的合法权益，同时，也有利于农村社会稳定和集体土地利用制度的深化改革。集体土地所有权主体的类型根据上述分析，集体土地所有权的主体应包括三类：乡农民集体；村农民集体；组农民集体。具体涉及某一地方或某一乡，则可能存在上述三类集体土地所有权的主体；也可能只存在两类集体土地所有权的主体，即乡农民集体和村农民集体，或村农民集体和组农民集体；甚至有的地方可能只存在一类集体土地所有权的主
13、体，即一般是村农民集体，但也可能只存在组农民集体。一些地方或乡只存在集体土地所有权的一类主体或两类主体的原因是：第一，有的地方在人民公社时期就存在集体土地归生产大队和生产队两级组织所有，或归公社和生产大队两级组织所有；第二，有的地方政社分设后，原生产队集体土地已经过原生产队全体农民同意将土地所有权已合并到上一级村农民集体的土地所有权中，由村农民集体拥有原属于下属全部原生产队所有的集体土地。例如，“以原生产大队为单位设置的合作组织有两种情况：一种情况是原生产队的土地所有权界限已不复存在，现在的土地所有权已归原大队的全体农民所有；另一种情况是土地所有权仍归原生产队的农民集体所有，但现在的村级合作经
14、济组织是原大队范围内的若干个生产队组建而成的”。二、农民集体的法律地位和农民集体土地所有权的性质农民集体的法律地位依照法律、法规和规章的规定，集体土地所有权主体只能是农民集体，即一定范围内的农民集体。需要指出的是，“农民集体”不能与农村集体经济组织本身做同一解释，尽管这些农村集体经济组织由该农民集体的全体农民组成，但并不等于农民集体本身。根据我国民法理论，民事主体主要包括自然人、法人和其他组织。“国家在某些情况下也以民事主体出现”，“在公有制国家，从国家享有的特殊的能力出发，大都认为国家在民法上只是特殊的主体，而不是一个法人”。有的人认为，“农民集体”既非个人，也非法人，不是一种独立的民事主体
15、，不能作为人格者享有集体土地所有权1999 年第 2 期。）；还有的人认为，“农民集体不是一个抽象的名词，而是一种能按章程或规则行使权利的组织形式”。笔者不完全赞成上述两种看法。笔者认为，“农民集体”既非自然人，也非法人或其他组织，而是一种新型的特殊民事主体。农民集体与国家和自然人之区别是显而易见的，因此，下面主要剖析它与法人和其他组织的区别，以论证农民集体是一种新型的特殊民事主体。农民集体作为一种新型的特殊民事主体，它与法人的区别，主要表现在以下 4 个方面：法人无法享有土地所有权；而农民集体依法享有集体土地所有权。法人以其全部财产对外承担民事责任；而农民集体则只能以其全部财产中可依法处分的
16、部分财产对外承担民事责任。企业法人可以在内部设立分支机构，但企业法人不能单独出资创办其他企业法人；而农民集体可以依法创办具有法人资格的乡、村或组的集体企业，也可以建立社区性的农村集体经济组织，显然农民集体不属于法人，否则会产生两级法人，与传统民法理论法人的独立性相悖。法人可以成为公司的投资主体；而农民集体不能成为公司的投资主体。关于农村集体经济组织或者村民委员会作为公司的投资主体的问题，国家工商行政管理局 1995 年 11 月 28 日做出的关于公司登记管理中几个具体问题的答复意见规定：农村中由集体经济组织行使集体经济管理职能的，由农村集体经济组织作为投资主体；没有集体经济组织，由村民委员会代行集体经济管理职能的，村民委员会可以作为投资主体投资设立公司。村民委员会投资设立公司，应由村民委员会做出决议。从上述分析可见，农民集体非属法人。农民集体与其他组织的区别，也主要表现在以下 4 个方面：农民集体有完全独立的财产；而其他组织只有非独立或相对独
