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1、杭州精英在线系列课件 http:/切实转变城市建设与城市规划两面性的现象李伟国务院发展研究中心主任城镇化是现代化的必由之路，它由工业化引导，是现代化的两个引擎之一。能否走出一条健康的城镇化道路，不仅关系到我国在 2020 年全面建成小康社会，而且关系到我们能否完成现代化的历史任务。在十八届三中全会以及中央经济工作会议、中央城镇化工作会议刚刚闭幕之际， 中国经济时报以“全面深化改革、促进产业升级和城镇化转型”为主题，举办经济前瞻论坛，具有非常现实的意义。大家知道改革开放以来，伴随着工业化的快速推进，我们国家经历了人类社会规模最大的城镇化的发展进程。在从 1978 年到 2012 年的 34 年间
2、，这 34 年对一个人来说，是不短。但是对一个社会，一个国家民族发展来讲，应该是不长的时间。而在这段短短的时间里面，我们城镇人口增加了五亿四千万，比目前的美国、英国、德国、法国四国的人口总数还要多出两千万，这个令人震撼的过程，也是城乡面貌大为改变，人民生活大为改善，社会文明程度和国家现代化水平大为提高的过程。同时，我们还要清醒地看到,这个过程也伴随着资源，特别是土地资源的过快消耗，造成了城市污染排放物的快速增长，形成了社会阶层贫富以及享有社会公共产品服务差距的过度分化。社会治理能力和社会稳定面临严峻挑战。我们必须加快城镇化转型，要走出一条中国特色新型化的城镇化道路，否则不仅我国的城镇化难以持续
3、，而且也会大大增加我们国家现代化的建设进程。城镇化是一个以经济发展为基础的自然发展过程。同样，也是复杂的社会发展过程，涉及到人口的空间转移、经济的进步、社会的变迁、文化的演进，以及体制的变革。与之相对应,城镇化转型的内容也相当丰富，它涉及相互制约，又相互支撑的不同方面，基于对当前城镇化存在突出问题的分析，我们感到城镇化转型主要包括城市增长方式的转型，城市社会发展方式的转型，城市文化品格的再塑和城市管理方式转型，四个方面的内容。下面我重点就城镇化转型中的城市发展问题谈几点看法，和大家进行交流。一、城市增长方式转型是城镇化转型的基础和核心一、城市增长方式转型是城镇化转型的基础和核心。城市是劳动力、
4、资本和土地等生产要素聚集的中心，是现代经济社会活动的主要舞台。城市如何高效利用各类生产要素，杭州精英在线系列课件 http:/以实现城市的增长，不仅关系到城市的经济发展，城市的生态环境，还关系到整个国民经济的持续健康发展。城市增长方式转型的首要问题，我们感到是城市经济发展方式转变的问题。和我们国家现在处的历史阶段，经济发展方式是不可分割的。过去 30 多年来，我国城市经济规模迅速扩张，但这种扩张可以说相当程度上是以资源高消耗、资本高投入、污染高排放的方式而实现的。其带来的负面效应伴随着岁月的演进日益突出。近些年，仅就空气质量来说，近些年来经常连续多天，甚至是大面积中东西部一百多万平方公里的雾霾
5、，与现在粗放式的经济增长方式和盲目城市扩张的发展方式密切相关。面对土地等资源要素稀缺性增强，面对日益脆弱的生态环境和人民日益觉醒的环保意识，必须尽快摒弃旧的发展方式，使城市经济发展转到依靠技术创新进步和管理创新上。我国城市,特别是大中城市集合了大量的创新人才、创新机构和其他的创新资源，最有条件通过创新来推动经济增长方式的转变。其中关键是要鼓励创新、宽容失败的社会氛围，应在发挥市场在资源配置中起决定性作用的同时，要有效、更好地发挥好政府在制定科技规划、支持基础研究与共性基础研究及搭建创新平台等方面的作用。城市增长方式的第二个问题，城市空间拓展方式转型问题。土地城镇化快于人口城镇化，是我们国家近些
6、年来城镇化的突出特征。2012 年我国城市建成面积达到了 4.36 万平方公里，在 2002 年到 2012 年，年均增加 1959 平方公里，增长 5.8%，比同期城市人口年均增长快了 2.2 个百分点，解决城市空间粗放扩张的问题，要转变城市的规划理念，使城市规划由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。这儿也特别强调要强化城市规划的法规严肃性，切实转变城市建设与城市规划“两张皮” ，一任领导一种规划，大拆大建,大手笔的，呈这种发展状况。最近我看，不管人民日报也好，特别是新华社集中报道了大拆大建，一个领导一个规划，一个领导一个发展思路，所造成各方面的负面影响，往往以前的市长定了要
7、发展南区，后面新上任的市长上来了发展北区，各选一点，根本没有规划的存在，这次城镇化工作会议上，李克强总理讲话当中，最后强调的三点要求，是特别强调了规划法规的严肃性，要落实规划在城镇化发展当中的重要作用。同时要提高建设用地的利用率，加大旧城低层低密度建筑的改造力度，要制约工业建设用地大手大脚的普遍的浪费现象。这个在我们国家这些年来改革开放以来非常突出的问题，真正的社会保障性住房跟用地很紧，在利用率方面。而工业用地一批几百亩，甚至上千亩，像富士康，它老板就说在其他国家发展不可能，一个搬迁 1500 亩的土地，工业用地使用的效率现在是个普遍的，值得重视的问题。对城市建成区空闲的土地，应由地方政府杭州
8、精英在线系列课件 http:/及时收回，用于储备或安排其他使用。这是转变经济发展方式，从技术核心角度。二、转变城市社会发展方式是城镇化转型的关键和难点二，转变城市社会发展方式，是城镇化转型的关键和难点。城市社会发展问题，是全世界都没有很好解决的老大难问题。不仅发展中国家是这样，包括美国、德国、英国、法国等发达国家也是同样如此，我就详细不列举了，大家都看到类似的报道。就连新加坡，说它是个国家，是对的，但实际上它是一个城市，闻名全世界社会治理模范的样式，1965年建国以后 40 多年了，说老实话除了在初期以外，后来没发生过对社会有影响的大事件。但是不久前同样由于社会内部矛盾的激化，也出现了社会的骚
9、乱，还比较大。如果建立有助于国家长治久安的社会发展方式，是人类社会长期的历史难题，这并不为过。当前我国正处在工业化、城镇化、现代化快速推进的时期，也正处于社会文化急速转型期、城乡之间、城市之间的大跨度人口流动，使得城市产生许多新的社会问题。我下面点四个从城市社会问题角度。一是大量农村剩余劳动力转入城市，在为城市发展带来丰富劳动力的同时，也给城市社会发展增加了巨大的压力，这是事物的两面性。大量农村人口转入城市，在短期内会打破城市就业、城市治理、城市住宅等原有的平衡状态。加剧公共产品服务供求关系的质量和矛盾。还由于城市新老居民间，在生活水平、思想理念、行为方式上存在着较大的差异，社会的融合和稳定，
10、现在是受到了严峻的挑战。二是城镇化过程伴随着经济结构调整，尤其是我国今后可能要经历较长时间的治理产能过剩，去产能化的过程。在提高城市经济运行效率的同时，会造成较多的工人下岗，这是几个因素的交替和几个因素的叠加，城市工作人员的下岗在一定时间内会增长，而相对第三产业，新的经济增长点的培育还有一个过程。这无疑增大了城市社会的就业压力，在城市公共服务水平和社会保障体制还不完善的情况下，这极其容易引起社会的不稳定，这种苗头、现象，甚至于发生群体事件已经不少了。三是城镇化过程中分工的进一步细化，在促进社会多元化的同时，也加剧了社会阶层分化，社会共识趋于减弱，社会凝聚力下降，由于户籍制度的分割和公共服务机构
11、的不健全等因素，城市低收入居民，特别是外来移民中的弱势群体，内心往往会滋生焦虑感和不安全感，社会不同阶层中的对立、排斥情绪增长，凝聚力减弱，相容性也减弱。这个用对立、排斥过一点，但在现在中国社会，不同阶层之间这种情绪这些年来在加大。杭州精英在线系列课件 http:/四是旧的城市社会治理理念和治理方式的影响力减弱，新的城市社会治理理念、治理方式及治理体系还未形成。我国现在已处在高度开放的信息化、网络化时代，公民的知情权、维权意识、公平正义的诉求等，无论在形式，还是在内涵上，和上世纪 50、60 年代，甚至 70、80 年代，已经发生了颠覆性的变化，社会管理的去组织化趋势，与过去的社会组织化管理的
12、形态已截然不同。我相信岁数大的同志体会更深，过去组织、单位不是管八个小时，是管二十四个小时，邻里纠纷、婆媳之争，最后都是组织工会党委去协调的，大家知道年轻人稍微寻求进步的，谈个朋友，也得要组织书面进行政治审查，我都经历过。谈谈朋友，两家家庭都是政治成分很好的，但是组织还要出面。但现在不一样了，不要讲二十个小时了，八个小时现在都管不过来了。我不是说要回到三、四十年前的组织形态，肯定不适应现代社会的发展了，但是这种社会的管理模式发生了巨大的改变。社会的急剧变革，打破了原有的社会秩序，社会生活中还未有形成一套新的有效规则，来规范人民的行为，这是从秩序规则来说，思想意识的变化我在这儿就不说了。面对严峻
13、挑战，我们必须加快形成与经济发展相适应的城市社会发展方式，促进城市社会发展方式转变。要进一步增强城市的公平性、包容性，逐步缩小居民的收入差距，尽快消除同城居民在经济权益、政治权益、文化权益、社会权益等方面的实际差别。要为所有城市居民提供均等的发展机会、均等的公共服务、均等的教育机会，让老弱病残、鳏寡孤独者皆有所养，要发挥好城市主导作用，构造相互包容、相互关爱、和谐相处的城市社会环境，这是我谈的第二个方面。三、城市文化品格再塑是城镇化转型不可或缺的重要内容第三方面，城市文化品格再塑，是城镇化转型不可获缺的重要内容。文化是城市的灵魂，美国有一个著名的城市学家曾深刻指出，城市凝聚了文明的力量与文化，
14、保存了社会遗产，在人类文化传播中，是仅次于语言的一项最宝贵的集体性发明。然而令我们扼腕痛惜，唏嘘不已的是，作为泱泱五千前的文明古国，近些年来，城镇化的快速发展，对城市文化来说，无疑是一种建设性的破坏。我们痛心地看到在城市一幢幢高楼大厦拔地而起的同时，越来越多的老城区、古建筑湮灭在钢筋水泥的森林之斤，消失于 GDP 高速增长的数字之中，拆旧城建新城，拆真文物建假古董的现象随处可见。例如北京的胡同数量从建国初期的 3250 条减少到 2005 年的 1320 条，八年又过去了，现在大概有一千条就不错了。在乡村一座座小城镇如雨后春笋般成长的同时，记载着华夏文明历史变迁的古村落数量从 2000 年的
15、360 万个，减少到 2010 年的 270 万个，十年就消杭州精英在线系列课件 http:/失了 90 万个，相当于每天消失 300 个自然村落。在大拆大建之后，除了所谓政绩和 GDP之外，我们得到的是千城一面，甚至低俗、怪异的城市风貌，是历史遗产的破坏和地域文化风格的丧失，是文化的断层、历史的割裂，或者说是严重的城市文化病，而这种城市文化病是在社会急剧变革中的民族文化和国家文化的缺失。不是讲都要恢复到五十年前、一百年前的城乡面貌，但是西方国家，像意大利的罗马城，在它的经济现代城市发展的同时，体现民族特色的建筑风格，在主要城区保留得非常完整，不仅仅是一个罗马，有多少个罗马，多少个巴黎，多少个米兰，这些都是值得我们望而愧色的。中国城市文化病的主要原则，一是中央权责关系和财税关系不合理，政绩考核制度存在缺陷。在现行制度下，城市发展过度依赖土地财政，城市决策者热衷于推动 GDP 的增长，热衷于打造形象工程、政绩工程，热衷于拆旧建新，脱离实际，盲从攀比，贪大求全，求大求快，很
