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1、以浙江省航埠镇以浙江省航埠镇“ “两监督一赔偿两监督一赔偿“ “改革为例改革为例关键词：地方政府 角色 民主监督 村民自治众所周知，村民自治是有中国特色的农村基层民主形式，是中国农民在中国共产党领导下实现的一个伟大创举。作为一项前所未有的政治实验，在村民自治制度的推行和发展过程中，地方政府扮演了什幺样的角色？应当承认，在推行村民自治制度的最初阶段，相当部分地方政府特别是乡镇政府不仅未能很好地履行其应有的组织和推动村民自治的领导责任，反而扮演了阻挠村民自治的不当角色。然而，我们在调查中发现，近些年来，在村民自治和农村基层民主的发展过程中，一些地方政府开始转换角色，主动地结合本地实际，积极探索发展
2、和完善村民自治的具体实现形式，并取得了卓越的成效。浙江省衢州市航埠镇于XX 年开始试行的“两监督一赔偿“制度，即是地方政府主动探索村民自治实现形式的典型一例。本文拟以这项改革为例，就发展村民自治和农村基层民主过程中地方政府的角色转换问题做些初步的研究。一根据制度设计，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是村民自治的四个方面，是村民实现自我管理的四个有机联系、相互配套的环节。然而，由于受各种复杂因素的影响，在当前中国农村村民自治实践中，客观存在着四个民主环节不配套的现象，致使村民自治的制度效应得不到充分发挥。特别是民主监督环节较为薄弱，使部分主观武断、以权谋私的村干部的行为得不到有效制约，引起
3、了农民群众的不满。唯其如此，健全和完善民主监督制度，探索切实有效的民主监督途径，是提升村民自治、发展农村民主的重要路径之一。“两监督一赔偿“制度就是浙江省衢州市柯城区航埠镇政府创制的一种具有创造性的村级民主监督模式。所谓“两监督一赔偿“，就是在村级建立村民代表工作组对村民委员会的村务管理活动进行事权监督、建立民主理财小组对村集体经济合作社管委会的经济管理活动进行财权监督，促使村干部严格按照相关法律和规章制度的规定办事。村民委员会、村集体经济合作社管委会成员不按规定决策、管理、审批等给村集体经济造成损失的，要承担相应的民事赔偿责任。它是一项以村级民主监督组织为依托，以追究村干部违规行为的民事责任
4、和过错赔偿为主要内容的村级民主监督制度。其主要内容有：1建立村级监督组织。为了在村民自治背景下加强对村民委员会的事权监督和村集体经济合作社管委会的财权监督，“两监督一赔偿“制度要求在村庄里建立两个相应的监督机构：村民代表工作组。由全体村民代表从村民代表中推选出 3 名成员组成村民代表工作组。村民代表工作组在村民代表会议闭会期间负责村民代表会议的日常工作，并作为村级事权监督机构主要对村民委员会及其成员的治理行为实施监督。民主理财小组。由村民代表会议推选 3名有相关知识和能力的村民组成民主理财小组。民主理财小组作为村级财权监督机构对村集体经济合作社管委会的经济管理工作实施监督，每月对村级财务情况进
5、行审查，监督村级财务管理制度的实施。村民代表工作组和民主理财小组成员产生后向全体村民公示，接受村民群众的监督。2明确过错责任追究。为保证村务管理工作的正常开展，促使村干部公正、廉洁、谨慎地行使手中权力，预防违规决策、管理、审批行为的发生，“两监督一赔偿“制度充分关注了村干部过错行为的责任追究和经济损失赔偿问题。第一，实行村干部公开承诺。村民委员会和村集体经济合作社管委会全体成员均须分别作出公开承诺：依照法律和制度履行管理职责，对因违规决策、管理、审批给集体经济造成损失的，承担相应的赔偿责任，并签订承诺书。承诺内容通过村民代表会议和村务公开栏等向村民群众公开，接受村民群众监督。第二，签订村干部过
6、错行为承担民事责任协议书。每位村民委员会、村集体经济合作社管委会成员分别与村民代表工作组、民主理财小组签订村干部过错行为承担民事赔偿责任协议书。协议书明确规定，村民委员会、村集体经济合作社管委会成员对村集体建设项目的确定及其工程发包等 11 类管理活动，因违规决策、管理、审批等给集体经济造成损失的，要承担相应的赔偿、返还责任。第三，依法追究民事赔偿责任。如果村民委员会或村集体经济合作社管委会成员出现管理上的过错行为，村民代表工作组或民主理财小组可责令其更正；如果村干部的过错行为给村集体造成经济损失的，可要求其立即做出相应赔偿；如果村干部的违约行为造成集体经济损失又拒不赔偿，则村民代表工作组或民
7、主理财小组可以依据村民自治章程的授权和村干部过错行为承担民事责任的协议，推举组长或副组长为诉讼代表人，代表村集体向人民法院提起诉讼，通过法律途径追究其民事赔偿责任。并规定本届村民委员会和村集体经济合作社管委会及其成员违约造成的损失，可以由下一届村民代表工作组、民主理财小组依法提起诉讼。可见，航埠镇的“两监督一赔偿“是加强对村干部民主监督的一种制度创新和积极尝试。根据村民自治的精神和国家相关法律、制度的规定，村民群众有权对村社区公共权力组织及其成员的工作和各项村务管理活动实行直接监督。其目的在于通过群众的民主监督，保证村治运作上合国家法律和政策，下合村情和民意，并富有成效。最主要地是督促村干部的
8、村务管理活动和社区管理者的行为符合一定规范和社区民众的意愿。1但是，现行村级民主监督的制度安排尚存在一些问题和缺陷。其中最主要地表现在二个方面：一是村级民主监督缺乏切实、有效的监督机构；二是村级民主监督制度缺乏惩诫性制度安排。致使村民群众对村庄公共权力和村干部的监督处于无能为力的弱监或有名无实的虚监状态，村级民主监督因此而成为一种“软监督“。“两监督一赔偿“制度一定程度地解决了上述制度性问题，弥补了现行村级民主监督制度的不足。首先，“两监督一赔偿“制度强调了村级民主监督组织的建设，使村级民主监督特别是日常性监督有了具体的组织依托和载体。其次，“两监督一赔偿“制度强化了惩诫程序性制度安排。明确了
9、村干部行为过错的民事责任，具体设计了村干部过错责任追究的程序等。通过上述创新，弥补和完善了现行村级民主监督制度，找到了切实可行的村级民主监督的具体实现模式，促使村级民主监督由“软监督“转向“硬监督“，提高民主监督的效度，从而促进了农村基层民主的发展。二正如中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见所指出：“健全和完善村务公开和民主管理制度，县、乡党委和政府是关键。“ 2实行村民自治 20 多年来的历史表明，在村民自治和农村基层民主的发展过程中，地方政府居于至关重要的地位，其扮演的角色和发挥的作用直接关系到村民自治的有效实施和农村民主的正常发展。应当承认，在中国农村推
10、行村民自治制度之初，有相当部分地方政府，特别是乡镇政府受“压力型体制“的挤压，3同时出于自身利益等因素的考虑，对推行村民自治制度抱消极、被动的态度，甚至以各种理由和方式加以阻挠，成为实行村民自治的主要障碍之一。然而，我们在调查中发现，在航埠镇“两监督一赔偿“改革中，地方政府主动推动村级民主监督的改革和创新，努力对村干部的谋利型管理和违规型管理实施有效监督和制约。在这里，地方政府实现了角色的根本性转换，即村民自治的被动阻挠者变成为主动推动者。具体表现在：1制度文本的设计者“两监督一赔偿“制度的形成并非是某些人的主观臆造，而是航埠镇政府在充分尊重国家法律、政策，尊重民众意愿基础上的一个艰辛的创新过
11、程。为使民主监督新制度既能体现与时俱进的精神，又上合国家法律和政策、下合村情民意，航埠镇政府及其有关领导在制度文本的设计创制过程中采取了一系列措施：第一，认真研究法律政策。农村民主监督制度的改革和创新，必须以国家的法律和政策为依据。为此，航埠镇领导组织相关人员认真学习和研究中华人民共和国村民委员会组织法等相关法律和政策，深刻领会村民自治的精神实质，使其改革方案不与国家法律和政策相背逆。第二，细心了解民众反映。从政治学上分析，政治制度的合法性主要来自于民众的认同。所以农村的制度创新务必结合农村实际，考虑村民的意愿。为此，航埠镇领导深入民众之中，细心听取村民群众的意见，并将村民群众的心声作为制定改
12、革方案的基本依据。第三，虚心听取专家意见。为使改革方案既合理合法、又切实可行，航埠镇的相关人员在设计和创制“两监督一赔偿“制度的过程中，广泛地征求和咨询了各方专家的意见：多次咨询农村问题的专家、学者；广泛征求司法部门的专业人士的意见；主动请示上级党、政、人大等部门领导的指导。第四，充分借鉴他人经验。在创制过程中，航埠镇领导还专门组队赴浙江温州瑞安市考察，学习瑞安市推行村干部过错赔偿制度的经验。正如航埠镇的相关人员所说，“两监督一赔偿“制度是在借鉴瑞安及其它一些地方成功经验的基础上，结合本镇实际逐渐形成的。正是基于这些工作，使得航埠镇的“两监督一赔偿“制度基本上达到了上合国家法律政策、下合村情民
13、意的要求。对照刚刚出台的中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见(XX 年 6 月 22日)，不难发现，两年前试行的“两监督一赔偿“制度，在基本精神上与其是一致的。两年试行过程中，农民群众尽管对这项制度中存在的一些问题还有种种异议，但对于“两监督一赔偿“改革本身是由衷的拥护和支持的。村民群众较普遍地认为：“两监督一赔偿制度是给村民以民主，让村民更好地了解村务、财务“、“让老百姓觉得自己真正地参与了村务管理，真正地当了家、作了主“。2改革试点的组织者在航埠镇的“两监督一赔偿“改革试点工作中，镇政府自觉扮演了领导者和组织者的角色。首先，制定改革试点的相关政策。XX 年
14、 9 月 18 日，航埠镇党委制定并下发了关于推行村干部“两监督一赔偿“制度的实施意见，对推行“两监督一赔偿“制度的指导思想、组织领导、基本要求、方法步骤等做出了具体、明确的规定。其次，建立改革领导机构。经过镇党委讨论决定，成立了以镇党委书记徐连土为组长，王立平、聂红彬、陈三生为副组长的“两监督一赔偿“制度试点工作领导小组。具体负责全镇“两监督一赔偿“改革试点的领导和组织工作。再次，具体指导和实施改革试点工作。XX 年 9 月，改革领导小组确定上村等 4 个村庄为首批试点村。10 月上旬，专门制定了具体的改革试点方案。10 月中旬镇试点工作领导小组分成三个工作指导组，分别进驻 4 个试点村开展
15、试点工作。他们召开村民座谈会、村三委班子会议、村民代表会议等，分层次地进行改革试点的宣传和动员，发动干部和群众积极参与。在此基础上，召集村民代表会议，推选出村民代表工作组和民主理财小组两个村级民主监督组织。同时，结合本村实际，制定和完善了村民自治章程、村规民约、村委会议事规则、村民代表会议议事规则、村级财务管理制度等。接着，村委会和村集体经济合作社干部分别作出公开承诺，并分别与村民代表工作组和民主理财小组签订村干部过错行为承担民事责任协议书。最后，培训民主监督组织成员。镇改革领导小组对 4个试点村的民主监督组织成员专门进行集中培训，由镇有关领导就实施“两监督一赔偿“制度的意义、内容、方法和注意
16、事项，村级民主监督的相关法律和制度，以及其它一些相关问题做了较全面的宣传教育。在总结 4 个村试点工作经验的基础上，航埠镇政府又于 XX 年 3 月进行了第二批 8 个村的“两监督一赔偿“制度试点。3制度实施的保障者“两监督一赔偿“制度是以加强对村干部的民主监督，以村干部承担民事责任，实行过错赔偿为内容的一项改革，势必引起部分既得利益者，特别是思想上有顾虑的村干部的抵触。所以，制度的实施和推进过程需要有强有力的保障。航埠镇政府作为改革的倡导者和领导者，自觉地承担了督导和保障的职责。其一，支持和保护村民群众的民主监督权利。“两监督一赔偿“制度旨在监督和制约村干部的行为，以确保村民自治的正常运作。在这一制度实施的初期，相当部分村干部存在着思想顾虑，认为这一制度会束缚自己的手脚，办事会受到限制，权力会受到约束。同时，也担心自己会因行为过失而受到惩罚，更怕民主监督组织成员趁此机会整治村干部。不同程度地存在着消极和抵触的情绪，由此形成了制度实施过程的最大障碍。部分当选的民主监督组织成员也因各种因素而顾虑重重。一方面，农村是个熟
