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1、【浅析我国农村金融扶持政策】一、近年来我国农村金融扶持主要政策执行中存在问题分析(一) 部分政策存在明显的临时性特征，而且数额有限如财政部关于呆账核销和贷款自主核销政策，仅对金融机构(自 2008年 1 月 1 日至 2010 年 12 月 31 日)发放并认定为不良的中小企业和涉农贷款有效，而此时间段内的新增贷款在近期形成呆账的可能性很小，因此导致短期内该政策“优而不惠”的结果；银行业监管收费政策实行的是三年一定的收费政策，现行政策 2010 年到期；金融企业涉农贷款和中小企业贷款损失准备金税前扣除政策也是自 2008 年 1 月 1 日起至 2010 年 12月 31 日止执行；对农村信用
2、社的税收减免政策则分试点地区和进一步扩大试点地区，分别执行至 2008 年底和 2009 年底。(二) 部分政策尚在试点中或存在局限，受惠面有限如涉农贷款增量奖励政策，2009 年仅在黑龙江、山东、河南、湖南、新疆、云南省等 6 个省 (区)试点，2010 年则扩大将江苏、安徽、内蒙古3 省(区 )纳入政策试点范围。又如农村金融机构定向费用补贴仅针对村镇银行、贷款公司、农村资金互助社三类农村金融机构而言，显然对服务农村且服务时间更长、遗留历史问题更多的农村信用社、农村合作银行不公平。(三) 部分政策缺乏细则与整合，影响了具体执行效果一是对有关概念内涵与外延缺乏科学的界定容易造成执行的混乱。如关
3、于涉农贷款，在涉农贷款损失准备金税前扣除政策中，特指涉农贷款专项统计制度(银发2007246 号)统计的农户贷款、农村企业及各类组 2织贷款；但在贷款增量奖励政策中，涉农贷款特指县域金融机构发放的，支持农业生产、农村建设和农民生产生活的贷款，具体统计口径以涉农贷款专项统计制度规定为准。根据银发2007246 号文件，涉农贷款除了农村贷款(农户贷款、农村企业及各类组织贷款) 外，还包括城市企业及各类组织涉农贷款。二是现行的农村金融扶持政策有些兑付、奖励条件设置有些笼统；有些程序性规定不甚明了，犹欠细则与整合，特别是缺乏源于基层贷款主体的民主监督及汇总申报考核确认的制度建设；有些则审查、审批程序复
4、杂，各级各部门理解不一致，反复较多，执行成本较高。以上这些都影响到农村金融业务的引导与激励政策的有效实施。(四) 部分政策设置门槛太高，影响了农村金融机构的积极性如县域金融机构涉农贷款增量奖励工作和农村金融机构定向费用补贴工作都强调遵循政府扶持、商业运作、风险可控、管理到位的基本原则，设置了一系列的条件，如涉农贷款增量奖励政策仅“对县域金融机构上年涉农贷款平均余额同比增长超过 15%的部分，按 2%的比例给予奖励。对上年末不良贷款率同比上升的县域金融机构，不予奖励。 ”农村金融机构定向费用补贴仅“对上年贷款平均余额同比增长，且达到银监会监管指标要求的贷款公司和农村资金互助社，上年贷款平均余额同
5、比增长、上年末存贷比高于 50%且达到银监会监管指标要求的村镇银行，按其上年贷款平均余额的 2%给予补贴 ”。这两个政策同时设计了与贷款增长、不良贷款率挂钩两个门槛，显然由于农村金融成本高、效率低的特点，对金融机构支持三农发展和提升农村金融服务质量、水平吸引不大，也不符合制度设计的初衷。(四) 针对农村合作金融机构的政策扶持力度有待进一步加强 3一是资金扶持力度有待加强。一方面，由于农村信用社长期以来信贷资产质量和统计数据不实，根据 2002 年末全国农村信用社报表而计算的资不抵债金额并不是真实的损失数量；另一方面，对改革试点地区农村信用社的一半损失，短期内靠地方和信用社自身显然是无法弥补的。
6、二是资金支持方式有待完善。与支持国有商业银行改革，国家以账面价格收购和剥离银行不良资产以及用外汇储备向银行注资的方式不同，国家对农村信用社改革在资金扶持上采取了“花钱买机制”的方式，力求促进改革措施的真正到位。但由于资金扶持条件的有限性和转制期限的仓促性，致使“花钱买机制”短期内唯以实现预期的理论效果。二、国外农村金融扶持政策的实践及经验为促进农村金融的发展，很多国家在农村金融扶持体系建设方面进行了长期的探索和实践，积累了许多有益的经验。考察国外农村金融扶持政策实线及经验，对我国农村金融政策的建设和完善具有重要的借鉴意义。(一) 利用行政和法律等手段对农村金融服务进行强制和引导一是政府扶持建立
7、农村金融机构。美国、法国、日本都由政府出资设立了专为“三农”发展服务的金融机构，并通过立法明确了农村金融体系的主体和市场地位。印度出台了银行国有化法案 ，明确规定商业银行必须在农村地区设立一定数量的分支机构。印度储备银行要求商业银行在城市开设一家分支机构，必须同时在边远地区开设 2-3 家分支机构，否则将不予审批。二是对金融机构提供“三农”金融服务的责任进行强制或引导。如印度中央银行规定要求所有的银行包括外资银行要有 18%的贷款投入到优先领域，即主要与农业有关的领域。 美国社区再投资法规定所有的金融机构要把贷款的 15%投放到社区，政府对达到法律要求比例 4的金融机构进行奖励。(二) 利用财
8、税优惠政策对农村金融的可持续发展进行鼓励和引导为提高农村金融服务“三农”的积极性，各国普遍采取在财政、税收、监管等政策上给予适当优惠。一是财政补贴。日本在 20 世纪 50 年代就制定了农业改良资金补贴计划，规定商业银行从事低息农业贷款可以得到政府的利息补贴，因特殊呆账而造成的损失还可以得到政府的补偿。美国则以财政补贴为保障撬动涉农贷款，农场主可用尚未收获的农产品作抵押，从农产品信贷公司取得 9 个月期限的“无追索权贷款” ，当市场价格不利时，农场主以农产品现货归还贷款，贷款公司从政府取得损失补贴。二是税收减免。这是各国普遍采用的一项优惠政策。泰国、荷兰等国家对主要的涉农金融机构给予长期的免税
9、政策。美国的税法规定凡农业贷款占贷款总额 25%以上的商业银行，可以在税收方面享受优惠待遇。三是政府直接或间接拨款，扩大农村金融机构资金供给。如日本政府通过提供低利贷款和认购低息贷款，为涉农金融机构提供资金支持。美国联邦土地银行可向金融市场发行债券和票据筹集资金。(三) 把合作金融作为农业金融制度的基础加以重点扶持美国、德国、日本和法国等许多发达国家的实践证明，合作经济是组织个体农民、个体工商户及中小企业发展经济、参与市场竞争的有效组织形式。合作金融的参加者多是社会中低收入阶层和贫困阶层，是市场竞争中的弱者。美国、日本、德国等一些经济发达的国家明确信用社是不以盈利为目的的公益法人，免征税收。如
10、美国国会于 1937 年决定对信用社享受免征联邦收入所得税的待遇，并在联邦信用社法案中作了明确的规定。同时，美国信用社的资金来源主要为其社员的储蓄性股份，作为一种 5长期负债，所有者权益由储备、公积金和未分配的盈余这三部分组成，并不包括储蓄性股份，所以社员存放在信用社的资金名义上仍被称为“股份”，其收益也即为“红利” ，而不是利息，从而免征个人利息所得税，这两大免税特点使信用社迅速成为最受欢迎的金融机构。日本在政府的扶持下，建立了全国联网的不以盈利为目的的、扎根农村的合作金融组织，在农村发挥着信贷主渠道的作用。(四) 通过完善农村金融市场环境促进农村金融的规范发展和规避风险在不断通过各种政策强
11、制、鼓励和引导加大农村金融信贷投放的同时，各国政府也十分重视农业保险、担保、农村公共信息服务体系等的建立和健全，以便促进农村金融的规范发展和规避风险。一是支持农业保险的发展。美国于 1938 年颁布了 联邦农作物保险法 ，并在此后进行了多次修正以对所有农作物进行保险。日本早在 1929 年就颁布了家畜保险法 ，经过多次修改补充，目前，形成了农业灾害补偿法 。法国政府于 1960年 7 月通过法律规定实行农业保险，1964 年建立了农业损害保障制度，拓展了保险范围，并由国家农业灾害委员会负责补偿受灾农民的损失。1982 年又通过法律强制实行自然灾害保险。法国农业保险体系基本上由私有保险公司组成，
12、政府提供必要的政策支持。二是健全农村信用担保体系。法国通过地方农业局对法国农业信贷银行向农业合作社提供的农副产品收购贷款进行担保；日本政府农林渔业信用基金协会和农林中央金库则共同出资设立了农林渔业信用基金(日本政府占 83%)，对农林中央金库体系提供融资担保，支持其发放涉农贷款。三是改善公共信息服务。德国建立了面向农村的公共信息服务体系、信用体系、土地抵押品登记制度等为农村金融提供全方位的信息服务。 6三、借鉴外国经验完善我国农村金融扶持政策的建议国际经验表明，给予农村金融政策扶持是推动农村金融改革发展必不可少的措施。因此，应充分借鉴外国经验，建立完善符合我国实情的农村金融扶持政策，推动金融资
13、源要素向“三农”有效配置。(一) 遵循 “普惠制”原则，进一步提高财税优惠政策的覆盖范围和力度应遵循“普惠制”原则， “加快财税政策与农村金融政策的有效衔接” ，在政策支持方向、力度和政策结合方式、时机等方面形成合力。一是适当的税收优惠。遵循“普惠制”原则，对达到一定支农要求的金融机构都给予相应的所得税和营业税优惠。二是扩大农村金融机构定向补贴范围。对凡是在农村设立网点的金融机构都给予一定的费用补贴，补偿农村金融机构运营成本。特别是要加大对中西部地区、老少边穷地区、农民确实需要但又达不到规模效益的农村金融机构网点的财政弥补力度。三是进一步加大对县域机构发放涉农贷款的奖励。尽快在全国范围内推广财
14、政部在黑龙江等 9 省( 市)开展的县域金融机构涉农贷款奖励试点经验，并不断提高奖励标准。建议首先从理论层面对涉农贷款的内涵、外延及特征进行科学界定，解决不同的扶持政策对涉农贷款不同的解释；其次剖析在落实涉农贷款增量奖励政策中的操作障碍及其根源，进而规范各类金融机构有关涉农贷款增量奖励申报、确认制度；再次要提高奖励标准，对县域机构涉农贷款余额增量超过上年的，15%以内部分给予 1%奖励，15%以上部分给予2%奖励。四是结合“ 进一步完善县域内银行业金融机构新吸收存款主要用于当地发放贷款政策”要求，将财政、公共性资金存款优先向支农力度大的金融机构倾斜。建议市、县两级财政部门按“存贷同比”原则，即
15、按 7各金融机构涉农贷款的占比调配相应的财政性存款份额，调动各金融机构支农的积极性。五是建立涉农贷款项目的配套机制。财政安排专项资金专门用于涉农贷款贴息和资金配套，降低单独由政策性贷款和商业性贷款支持的涉农贷款项目风险，提高金融机构的支农积极性。六是实行涉农贷款利息补贴和储蓄存款免缴利息税制度，使利率由金融手段转变为财政金融综合手段，促进农村经济的发展和农民收入的增加。(二) 遵循 “尊重历史，正视现实”原则，在健全农村金融组织体系的同时突出抓好农村合作金融机构的政策扶持国家对农村金融机构在采取“普惠制”优惠的同时，应对农村合作金融机构制定一些单独的扶持政策。一是对只要是按照服务“三农”原则设立、改制的农村信用社、农村合作银行、农村商业银行都纳入合作制体系，享受
