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1、 第八章 旅游组织一、政府干预旅游业发展的必要性1、政府协调是旅游业发展的前提。旅游 业的发展要以一定的基础设施建设、交通设 施、餐馆住宿设施等的提供为基础，这就涉 及到许多与旅游活动相关的其他行业，政府 依靠其行政优势可以协调各主体之间的关系 ，这是旅游业发展的前提条件。2、政府宏观管理是旅游业健康、持续发展的 保证。由于有些从事旅游经营活动的主体视 野较短，追求自身利益而不顾及旅游业的整 体发展，这就需要政府作为旅游业发展的宏 观管理者和指导者，以保证旅游业与社会、 经济、环境等的协调、持续、健康发展。3、政府是旅游基础设施等公共设施的主要提 供者。旅游基础设施可以私人和政府来提供 ，但大
2、多数的基础设施都需要较大的投入， 而其收益却不明显。政府提供旅游基础设施 既方便了旅游活动的开展，又改善了当地居 民的生活条件，改善了当地的投资环境，可 以说是一举多得。4、政府干预有利于旅游国际形象的建立。随着国 际旅游的发展，旅游业在国民经济的作用已十分显著 ，良好的国际形象有助于旅游业的跨国发展，而政府 干预可以形成旅游业发展的良好导向，突出本国旅游 业的优势，增加本国旅游业的吸引力，树立良好国际 形象。5、政府干预保证了社会安定。旅游业的发展并 生着许多社会问题，出现了许多违法和不当的行为， 为了社会的安定，政府有必要采取严厉的措施来规范 这些行为。6、政府干预是环境保护和旅游可持续发
3、展的保 障。二、政府干预旅游业发展的手段有哪些？政府干预旅游业的方式有很多种，可以通过政府 行政管理机制对旅游业的发展进行直接干预，也可以 通过制定规章制度、法律法规和规划等进行间接干 预。从市场角度来看，政府的干预手段可以分为需求 管理手段和供给管理手段两种。1、需求管理手段（1）目的地宣传与促销政府通过推广和控制对旅游目的地的宣传来调节 旅游流的数量，还可以通过调整政府促销手段来刺激 和限制旅游需求。（2）为来访游客提供信息服务政府通过搭建旅游信息平台为游客提供各旅游景区的 相关信息，帮助游客做出理性的选择，还可以通过对信息 的加工处理来调节部分著名旅游景区的旅游流，来减轻其 负担，以利于
4、旅游资源和地方文化的保护和重塑。 （3）通过控制价格来影响需求政府对旅游业价格的影响可以通过直接规定旅游景区 的收费标准和旅游商品的价格水平等来实现，通过控制国 有旅游企业的相关产品的价格来影响整个市场需求；还可 以通过调整汇率、税率等方式来间接的影响旅游需求。（4）控制游客进入量政府可以通过控制游客的进入量来控制旅游需求。一方面， 对未进入的游客采取控制签证数量或其他准入资格的方式来限制 其数量；另一方面，对已进入的游客，通过控制措施来分散旅游 景区的压力，避免因游客数量过多而造成交通拥挤、资源超载等 现象，减小资源破坏的可能。2、供给管理手段（1）控制土地土地是旅游产品供给的基础，政府通过
5、控制土地的使用量和 用途来控制旅游供给。通过立法，规定旅游用地的规模，对土地 用途进行严格的审批，对用地企业进行资格限制等措施来控制土 地的使用，使之与经济总体规划相符合。（2）对建筑物的管制政府出于对目的地环境卫生、文化传播、居民便利等角度的 考虑，对建筑物的规模、高度、颜色、形状及相关配套设施进行 管制。使建筑物既能体现当的文化底蕴，又能起到益于旅游活动 实施和利于当地居民生活的作用。 （3）市场管制市场管制主要是对旅游企业市场行为的管理和规范。通过立 法来规定市场准入标准、维持公平公正的竞争环境、保护消费者 的权益。 （4）实行特别征税特别征税是对旅游者征收的一种作为其使用当地公共设施或
6、 其他基础设施的补偿税。其具体形式可能多样，一般都通过间接 渠道来实现。（5）投资鼓励政策为了鼓励旅游业的发展，以发挥其对经济增长的拉动 作用，许多国家都采取措施支持旅游业，消除旅游业发展 的障碍。这些措施包括资金来源方面的支持，如优惠贷 款、投资补贴、延长还贷期限等；经营成本方面的支持， 如减税减负、提供员工培训和补贴等；投资安全方面的支 持，如保证企业对所投资项目的所有权，提供货款担保和 咨询服务等。总的来说，政府对旅游业的干预，克服了旅游业盲目 发展的弊端，有效地约束了旅游企业因竞争生存而无限制 开发旅游资源从而造成资源破坏的行为，形成了合理的、 与总体经济发展相适应的旅游发展规划。同时
7、，政府干预 也是环境保护和旅游可持续发展的基础。三、各国旅游组织存在差异的原因是什么？ 各国的旅游行政管理机构除了在组织形式上不尽相同之 外，在所拥有的权力和地位等方面也往往存在很大差别。造 成这些差别的原因主要有以下几个方面：1、国家政治经济制度在实行中央集权和计划体制的国家中，旅游业的发展主 要由政府来主导，经营旅游产品的企业也大多由政府成立， 为国家所有。在实行资本主义制度和市场经济体制的国家中 ，旅游企业中的私营成份较多，对旅游业的发展作用也较大 ，政府对旅游业的干预也只表现在其监督和管理职能上。一般来说，在旅游业发展初期，政府对旅游业的直 接管理和经营是有好处的，一方面政府可以协调
8、旅游相关行业的关系，另一方面可以投入大量的 基础设施建设来为旅游发展提供良好的条件。但 是，随着旅游业的发展壮大，政府应该适当放开 对旅游业的干预，并加大旅游企业中私营企业的 比重，为旅游企业发展创造公平的竞争环境。在大多数社会主义国家和发展中国家中，旅游 业的管理由国家政府建立的国家旅游局或其他部 门来直接指挥和管理。所以，这些国家中的国家 旅游组织在很大程度上既是国家代表，又是旅游 业的代表。2、旅游业的发展水平旅游业的发展水平与国家旅游组织在政府中的 地位和权力有着直接关系。在一些欠发达国家中， 旅游业的发展还处于起步阶段，鉴于旅游业对经济 增长的巨大拉动作用，政府会全力支持和引导旅游
9、业的发展。国家旅游行政管理机构也大都是单独设 立的政府部门，而不是挂靠在其他产业部门之下， 而且这类机构拥有的权力也较大，可以直接管理与 旅游业发展相关的各种事务。相反，在经济较发达的国家之中，旅游业的发展已 有相当规模，在经济份额中占有较高地位 ，旅游业中私营经济的比例也较高，政府 对旅游业的干预程度也较低。此时旅游业 的管理多是由半官方的行政管理组织和民 间旅游组织来完成。这类组织并没有参与 制定国家旅游发展的大政方针，而是授权 这些国家旅游组织制定具体的政策条例并 负责将这些政策条例贯彻执行。3、旅游业在国民经济中的地位旅游业在国民经济中的地位体现在旅游业对 经济增长的拉动作用以及其在国
10、民经济中所占的 比重上。在有些发达国家，国家旅游组织所采用 的也是国家政府机构的形式。这在很大程度上是 因为这些国家的旅游业在国民经济中占据了非常 重要的地位，所以这些国家在干预旅游业的过程 中赋予国家旅游组织政府部门的地位，并将其纳 入国家政府部门编制。在有些依靠工业产品生产 或其他产业部门作为经济重心的国家，政府对旅 游业干预则主要是通过半官方的机构模式来实 现。四、旅游组织是如何分类的？一般来说，旅游组织的分类方法有以下 两种方式。1、旅游组织按区域分类按照区域来划分，可以将旅游组织分为 世界性旅游组织、世界地区性旅游组织、全 国性旅游组织和国内地方性旅游组织四种。（1）世界性旅游组织世
11、界性旅游行业组织。世界性旅游组织是 指在世界上获得广泛承认，负责协调和处理世界 范围内旅游及其相关事物的组织。这类旅游组织 为世界上大多数国家所承认，负责规划、研究、 组织、协调全球性的旅游及旅游相关事物，组织 开展世界性的旅游活动，具有较高的权威性。全 球性的旅游组织主要有：世界旅游组织、世界旅 游委员会、国际旅游联盟、国际旅游协会等。世界性旅游集体会员组织。这类组织是指在全球 范围内，旅游业各行业机构、各企业以会员的身份 加入的旅游组织。这类组织主要负责一些行业性活 动的组织，制定一些行业标准和要求，提供行业信 息，协调行业内部的业务协作。这类组织主要有： 国际民用航空组织、国际铁路联盟、
12、国际汽车协会 联合会、世界旅行社协会联合会、国际饭店餐馆协 会等。世界性旅游其他组织。这类旅游组织是针 对旅游业所涉及的不同人员而建立的旅游 组织，主要有：妇女旅游组织国际联合 会、国际青年旅游与交流局、国际旅游科 学家专家协会等。其中协助旅游经营、培训和学术研究活 动的专业性行业组织主要有：国际旅游学 会、国际旅游研究会、世界旅游专业会 等。（2）世界地区性旅游组织。这类旅游组织是指在世 界各大洲或经济体之间，交流和人员往来比较频繁的 大区域所成立的旅游组织，如：亚太旅游协会、东亚 旅游协会、美洲饭店及汽车旅馆协会、欧洲旅游委员 会、北欧旅游局和加勒比地区旅游组织等。 （3）全国性旅游组织全
13、国旅游业行政管理组织，主要是由政府成立 的行政管理机构，如国家旅游局等。全国旅游行业组织，指由旅游业内企业或相关 社会团体自愿组成的协会组织。（4）国内地方旅游组织这类组织主要是指各国国内属地方行政区域 内的旅游业行政管理机构。2、按旅游组织的职能分类按照旅游组织的设置机构和功能，旅游组织 可以划分为旅游行政组织和旅游行业组织两类。 其中，世界旅游组织是特殊的旅游行业组织，属 政府间旅游管理机构。（1）旅游行政组织。旅游行政组织是由各级政府设置的 专司本地区旅游业行业管理的旅游组织机构。主要负责旅 游业的宏观调控，制定行业法律法规，监督和检查旅游企 业的经营活动，制定行业标准和发展规划，维护旅
14、游者权 益等。 （2）政府间旅游组织。在旅游行业组织中，世界旅游组 织不同于其他行业组织，它是联合国规划与开发署的一个 执行机构，是政府间旅游组织。它的成员是各国政府，负 责召集由各国政府参加的国际会议来协调国际旅游问题、 规划国际旅游业发展和制定国际性旅游公约等。 （3）旅游行业组织。旅游行政组织这外的其他旅游组织 均属旅游行业组织，这些组织一般由民间设置，进行行业 之间的沟通、协调。五、旅游行政组织的模式和职能是什么？ 旅游行政组织的模式主要有：1、旅游委员会。这种形式的旅游行政组织是许 多国家的全国性最高级别旅游决策机构，其主要职责 是制定全国性旅游法规和旅游发展规划，协调与旅游 业相关
15、的各部门之间关系，以促进旅游业的发展。2、旅游部。有些国家在旅游委员会以下再设立 旅游部来规划和管理旅游业的发展。3、混合职能部门。这种形式是将旅游管理部门 与其他管理部门合并在一起，来统一协调和管理旅游 与其他部门的相关事务。4、职能部门下设旅游局。采取这种模式的国家 将旅游部门下设到政府职能部门之下，目前有许 多国家仍采取这种形式。 5、旅游局。这是一种单一行使旅游管理职能的 部门形式。 6、非中央机构。这类旅游行政组织不属于政府 部门，而是挂靠在某一部门之下。这些组织多数 仍属官方机构，由政府资助其全部或部分经费， 但它们自己具有独立的法人地位，在行政和财政 上是独立的。在我国，国家旅游
16、局是国务院主管全国旅游业行政管理的直属机 构，各省、市、地县相应成立地方旅游局，管理全国各级旅游行 业的发展及相关事务。国家旅游行政组织的地位如何确定，并没有固定模式，因不 同情况而定，其职能大小也因国而异。一般来说，在旅游业发展 初期或在旅游业需要大力发展的国家，政府对旅游业的发展起主 导性作用，全国旅游行政组织作为政府部门而存在；在旅游业比 较发达、私人企业非常活跃的国家和地区，旅游行业组织的作用 则发挥得更加明显。旅游行政组织的职能可概括为以下几个方面：1、制定旅游业发展规划及旅游未来发展战略目标和方针政策 ，确定旅游业在国民经济发展中的地位和作用；编制中短期发展 计划，监督和协调旅游资源的开发，进行综合平衡和宏观调控。2、制定与组织实施旅游业行政法规、行业标准和规 范并，拟定发展旅游业的方针政策、规章制度，协 调各部门的利益和关系。 3、促进和引导旅游行业的投入。调查研究和统计分 析旅游业的供需情况，统计游客的流量和流向，收 集客房出租率等数据，分析游客的兴趣、爱好及消 费结构，预测旅游市场动向，为旅游营销活动提供 指导性建议。 。4、进行国际市场的促销与开拓。设
