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1、浅析村组道路养护现状与建议淅川县农村公路管理所乡村道路管理股 党磊随着农村经济的发展、城乡一体化、新农村建设进程的日益加快，县乡道路与村组道路作为农业经济发展、农民增产增收、农村面貌改善和生产生活出行的重要纽带和基础设施，对城乡经济的带动促进作用日见明显。于此同时农村道路的管理养护问题也日益增多。以河南淅川农路为例，该县位于河南省西南边陲，豫、鄂、陕三省交界处，总面积 2820.28 平方公里，67 万人(移民前原有人口)，下辖 15 个乡镇（公路管养站），516 个行政村(移民前原有)，是南水北调中线工程的主要水源地、淹没区和渠首所在地，为全国移民安置大县、国家扶贫开发重点县、河南省扩权县之
2、一，享受国家西部大开发的优惠政策县。根据本人的工作经历现将村组道路管护现状浅析及建议如下：一、管护现状与存在问题1、管护责任主体不力。虽然公路法/河南省农村公路条例等法律法规，以及县级人民政府关于深化农村公路管理养护体制改革实施意见规定，均明确了乡、村、组级公路管护的责任主体为乡镇政府。但是在具体实施过程中，各乡镇因多种主客观因素，没有引起足够重视，没有履行法律法规赋予的职责，致使乡、村、组级公路前修后坏现象普遍存在，路产路权破坏严重，附属设施损2坏突出。2、管护机构难以落实。各乡镇没有严格按照南阳市农村公路管理养护体制改革实施方案（宛政办200724 号）文件要求，组建的农村公路管养机构，除
3、安排一名分管领导和一名主管副站长外，没有其它人员协助管理，其管理工作全部依赖于县农村公路管理部门。由于村组道路点多、线长、面广，人力有限，县农村公路管理部门无力做到全面覆盖。受益村庄多数也未按要求落实日常管护人员，造成水沟堵塞无人清挖，路面抛弃物无人扫，路肩杂草无人砍。路肩杂草长到了路中央，使本身只有 3.5 米宽的路面只有 2 米多可以通行，存在严重的安全隐患。3、管护执法手段弱化。由于村组道路没有专门的路政执法机构和人员，各种破坏路产路权的行为无人问津，即使各乡镇（村组）或县路政管理部门抓到了各种典型案例，移交到当地派出所，派出所均以无处罚依据，对其行为也不愿立案处罚，导致各种破坏路产路权
4、的行为愈演愈烈。各乡镇各村（组）级公路设置的限高栏、限载墩被肆意破坏。 4、地方保护思想严重。各乡镇（或村组）为发展地方经济，为各企业营造良好的通行环境，均承诺在村级公路上通行，使本身设计荷载为 20 吨以下的村（组）级道路，确承受着 50 吨以上的车辆，加速对村（组）级道路的破坏。5、管养经费严重不足。全县（淅川）村村（组）通水泥路（沥青路）已建 2113 公里，其中，重要养护村道 1050 公里，一般养护村道31063 公里，覆盖 95%以上的行政村。为解决重建轻养问题，县政府曾召开政府常务会议，研究决定将省补和县补养护经费进行捆绑使用，由县农村公路管理部门负责督导（乡镇）农路养护工作，通
5、过近几年的努力，对已出现病害有碍畅通的部分村组道路进行了排查垫付，现基本上能保持通行（由于资金的严重不足）。受经费制约，沥青路服役年限为 7 至 10 年，水泥路为 15 年至 20 年，绝大部分沥青路和水泥路面已接近服役年限，路段通行状况仍然较差。6、村民爱路护路意识差。村（组）级公路的受益主体为村民，由于当地政府及受益村（组）缺乏相关管理制度约束，对沿线村民教育不够。导致村民随意在路中挖沟放水，在路上拴牲畜，打场晒粮，占道经营，非法违建，对各种破坏路产路权行为不予制止等，使本身就比较脆弱的村（组）级公路不同程度受损。7、承揽费低养护工只能聘用年龄大的。承揽费普遍较低，养护工只能聘用年龄大的
6、，有的甚至已经是花甲之年的老人（60 岁以上），一名养护人员负责 3.5 米宽，34 公里长的村道，根本无法很好的完成和胜任村道养护工作。养护的质量无法保证，就使得乡村级道路的养护工作几乎成为纸上谈兵。乡镇管理站养护人员数量短缺，整体素质不高，多数乡镇由于受养护资金的限制，甚至部分路段根本无人管养，一直处于失养状态。养护人员（承揽）多是村民或乡镇护林防火人员，没有接受过农路养护专业技术培训和实际工作经验，整体素质偏低。在农忙务工季节，养护工（承揽人员）都忙于自己的农活，根本无暇顾及乡村公路的养护，致使日常性养护出现4农忙务工断档，等到农闲时进行养护已经造成路况质量的下降。 8、乡、村、组公路建
7、设标准较低。乡、村、组公路建设标准较低，没有达到“成品路”，由于大部分乡、村、组公路建设标准较低，质量要求不高，附属配套工程严重欠缺（没有路肩和排水沟），造成乡村公路先天不足，没有达到“成品路”的要求。这样的“路”无疑超出了道路养护工作的范围，而要弥补建设中遗留的部分工程，就会大大增加农村道路养护的工作和量养护难度及养护成本。9、上级发放费用和实养应付费用不相符的问题。进几年国家出台强农惠农政策项目，修建的农村道路问题。如；发改、财政、国土、水利、烟草、农业、民政、畜牧、移民、林业消防等多家单位修建的农村道路管养费问题至今还没找落。而这些不属于村村通项目的道路 ，管理养护工作各乡镇已纳入本辖区
8、管养总里程多年。10、项目工程损坏乡村组道路。淅川县位于南水北调中线工程核心水源区“渠首所在地”、全国移民大县。大量的移民后续工程在境内运行，移土培肥工程车辆在乡村公路上行驶，对全县境内乡村公路的损坏巨大目前还没法统计。此项工程更加重了乡村公路养护的成本 ，对本来资金不足的乡村公路养护，无疑是“雪上加霜”。11、农村道路的管理法规不完善。(1)随着农村道路和车辆的增多，农村道路交通事故不断上升，在这些交通事故中，大部分是由于人为的违章行为造成的，但有的道路交通事故的形成除当事人有违章行为外，往往还夹杂着道路上有诸如石块、土堆、柴草等影响行人正常通行的路障因素，在此情况下，5受害人往往以农村道路
9、管理机关未认真履行确保农村道路畅通的职责造成他人损害为由，将农村道路管理机关起诉至法院，要求其承担赔偿责任。各地法院在审理同类案件时作出的判决大相径庭，有的法院认为，公路交通管理部门未及时清理路障，未尽到保障公路完好、畅通、安全的义务，因此应承担相应的民事赔偿责任，审判机关往往依照中华人民共和国民法通则和中华人民共和国公路法的有关规定判令公路交通管理机关单独或与交通事故的责任人共同承担民事责任；侵权责任法第 89 条 在公共道路上堆放、倾倒、遗撒妨碍通行的物品造成他人损害的，有关单位或者个人应当承担侵权责任。第 90 条 因林木折断造成他人损害，林木的所有人或者管理人不能证明自己没有过错的，应
10、当承担侵权责任。第 91条 在公共场所或者道路上挖坑、修缮安装地下设施等，没有设置明显标志和采取安全措施造成他人损害的，施工人应当承担侵权责任。窨井等地下设施造成他人损害，管理人不能证明尽到管理职责的，应当承担侵权责任。而有的法院则认为，由于公路交通管理部门没有清障的法定义务，因此公路交通管理部门不承担任何民事责任。(2)村、组道路上设置限高限宽防护等措施的法律法规不完善，没有统一的标准和办案措施（限高限宽防护等措施肆意被损害，缺少司法定刑解释），随意性很大，弊端百出。（如急救、消防、撞击、自然脱落、堆积、损坏）按照侵权责任法第 85 条：建筑物、构筑物或者其他设施及其搁置物、悬挂物发生脱落、
11、坠落造成他人损害，所有人、管理人或者使用人不能证明自己没有过错的，应当承6担侵权责任。所有人、管理人或者使用人赔偿后，有其他责任人的，有权向其他责任人追偿。第 86 条 建筑物、构筑物或者其他设施倒塌造成他人损害的，由建设单位与施工单位承担连带责任。建设单位、施工单位赔偿后，有其他责任人的，有权向其他责任人追偿。路政管理法规与侵权责任法不协调和公路管理法规不完善（有的条文还相抵指.如；撞击、自然脱落、堆积、损坏），导致法院法官对涉路同类案件结案不一。（缺少司法解释）12、农村道路管理养护部门清除路障杂物的职责。从公路法相关规定来看，公路交通管理部门负有清除杂物的职责;我国公路法第 35 条规定
12、：“公路管理机构应当按照国务院交通主管部门规定的技术规范和操作规程对公路进行养护，保证公路经常处于良好的技术状态。”第 43 条规定：“各级地方人民政府应当采取措施，加强对公路的保护。县级以上地方人民政府交通主管部门应当认真履行职责，依法做好公路的保护工作，并努力采用科学的管理方法和先进的技术手段，提高公路管理水平，逐步完善公路服务设施，保障公路的完好、安全和畅通。”这两个条款规定了公路交通管理部门的法定职责和义务。公路交通管理部门在其管理职责中应及时对其管理的公路进行巡视，提供符合公路规范标准的通行路况及环境，保证公路处于良好的技术状态，以保障上路车辆高速、安全、畅通行驶。从逻辑上来讲，公路
13、交通管理部门“保证公路经常处于良好的技术状态”、“保障公路的完好、安全和畅通”，应当包括清除路障在内，否则不可能使“公路经常处于良好的技术状态”与 “公7路的完好、安全和畅通”。 清除杂物是公路交通管理部门的职责，但这并不意味着公路交通管理部门的这个职责是无限度的。公路养护技术规范（JTJ073-96），其第 3.1.4 条规定：“各种路面应定期清扫，及时清除杂物，以保持路面和环境的清洁。”对该条款如何理解，交通部交公便字200166 号关于对江苏省交通厅关于请求明确公路养护技术规范有关条款含义的紧急请示答复：“公路养护技术规范第 3.1.4 条规定各种路面应定期清扫，及时清除杂物，以保持路面
14、和环境的清洁。该条款是对公路日常养护工作的总体要求，其具体含义是：公路养护单位，要对公路进行定期清扫，定期清扫时的作业标准是清除杂物，做到路面清洁。定期清扫的频率应根据各地关于公路小修保养工作的相关规定执行。另外，该条规定中的及时并不等于随时，公路养护技术规范没有也不可能要求公路养护单位对路面杂物做到随时清除。二、公路法律法规依据1、责任主体。公路法第八条“乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道建设和养护工作”。河南省农村公路条例第四条“乡（镇）人民政府在县级人民政府确定的职责范围内，并在交通主管部门的组织指导下，负责乡道的建设和养护工作；村民委员会在县级人民政府及交通主管部门、乡（镇）
15、人民政府指导帮助下，做好本村村道建设和日常养护的组织实施工作”；第二十一条“乡道、村道的日常养护由沿线乡（镇）人民政府、村民委员会采取群众性养护组织或者其他养护组织形式进行，也可以采取个人8（农户）分段承包等方式进行”。南阳市人民政府关于深化农村公路管理养护体制改革实施意见规定“乡（镇）人民政府是乡村道路管理养护的直接责任主体”。依据以上规定，村级公路的管护责任主体无疑是乡（镇）人民政府，以及各自然村和小组。2、管护要求。公路法第四十四条“任何单位和个人不得擅自占用、挖掘”；第四十六条“任何单位和个人不得在公路上及公路用地范围内摆摊设点、堆放物品、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、利用公路边沟排放
16、污物或者进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通的活动”；第五十二条“任何单位和个人不得损坏、擅自移动、涂改公路附属设施”。河南省农村公路条例第二十三条“因严重自然灾害致使农村公路中断或者严重损坏时，县、乡（镇）人民政府和村民委员会应当及时组织修复。必要时可以动员和组织沿线机关、团体、企业事业单位、当地群众进行抢修，尽快恢复交通”。河南省公路路政管理条例规定“公路两侧建筑控制区范围从公路边沟外缘起，国道不少于 20 米、省道不少于 15 米、县道不少于10 米、乡道不少于 5 米、村道不少于 3 米”。依据以上管理规定，更加明确了管理者应该管理什么，怎样管护的问题。3、处罚标准。公路法第七十六条“有下列违法行为之一的，由交通主管部门责令停止违法行为，可以处三万元以下的罚款：（一）擅自占用、挖掘公路的；（二）未经同意或者未按照公路工程技术标准的要求修建桥梁、渡槽或者架设、埋设管线、电缆等设施的；（三）车辆超
