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1、主 讲 人 山东财经大学会计学院 教授、硕士生导师赵 英 林行政事业单位内部控制十二讲事业单位内部控制十二讲 根据中华人民共和国财政部的会计人员继续教育 规定和安排，我们山东省的事业单位会计人员在 学习完企业内部控制规范与企业内部控制 配套指引的基础上，再安排小金库防治讲座 与行政事业单位内部控制讲座。达到知识 体系完整，保持会计继续教育的连续性，所以安 排本十二讲。第一讲：事业单位内部控制概述 所谓“概述”就是要把一些必须要讲的内容，而又不包括 在行政事业单位内部控制知识体系以内的内容总括的讲述 给大家。但这些内容又是理解本讲座内容的必备前提和必 须交代的内容。比如本讲座的每一讲内容、为什么
2、开设本 讲座、事业单位内部控制与企业内部控制的异同等等必须 讲述的知识。必须首先告知本讲座的12项内容如下：1.行政事业单位内部控制概述2.行政事业单位内部控制的环境3.行政事业单位内部控制活动4.行政事业单位内部控制基本要求5.预算控制6.收支控制7.采购控制8.资产控制9.建设项目控制10.债务控制11.经济合同控制12.行政事业单位内部控制的评价监督 其次就是必须要讲明白为什么开设本讲座：根据国家财政部的会计人员继续教育规定和每一年度具体教育内容安排，行政 事业单位的会计人员在学习完企业内部控制规范与企业内部控制配套指引 以后，应该结合自身需要，继续进行行政事业单位内部控制规范的教育。根
3、据山东省的会计人员继续教育实际情况，我们对行政事业单位会计人员只安 排了小金库防治讲座内容，课时较少，必须结合实际需要，安排本次行政 事业单位内部控制十二讲的讲座。本讲座十二讲内容上面讲过，课时为十八节，大约720分钟。本讲座的内容完全依据国家内部控制标准委员会最新颁发的行政事业单位内 部控制规范（征求意见稿），完全按照征求意见稿的内容解释、讲述。详细看 过（征求意见稿）原文件内容的同志立即就会明白，体系（即框架）没有改变。这样，我就必须介绍一下征求意见稿）的出台背景。行政事业单位内部控制规范（征求意见稿）出台 背景如下：近年来，行政事业单位财务管理水平和经济 活动的合规合法性总体上得到不断提
4、升。但是，部分单 位仍存在管理制度设计不完善，实际执行不到位，监督 走过场等问题。具体表现为有些单位经济管理混乱，缺 乏内部控制，造成资产损失浪费；有些单位利用虚假发 票或掩盖不合规支出，或套取资金，设立“小金库”； 更有甚者采用“白条抵库”、虚构业务等方式贪污挪用 财政资金。此外，出借银行账户、违规处置国有资产、 未经批准擅自对外签订经济合同等现象也时有发生。因 此，有必要通过建立健全内部控制制度，来堵塞漏洞、 消除隐患，防范行政事业单位10.债务控制11.经济合同控制12.行政事业单位内部控制的评价监督其次就是必须要讲明白为什么开设本讲座：根据国家财政部的会计人员继续教育规定和每一年度具体
5、教育内容安排， 行政事业单位的会计人员在学习完企业内部控制规范与企业内部控制 配套指引以后，应该结合自身需要，继续进行行政事业单位内部控制规 范的教育。根据山东省的会计人员继续教育实际情况，我们对行政事业单位会计人员只 安排了小金库防治讲座内容，课时较少，必须结合实际需要，安排本次 行政事业单位内部控制十二讲的讲座。本讲座十二讲内容上面讲过，课时为十八节，大约720分钟。本讲座的内容完全依据国家内部控制标准委员会最新颁发的行政事业单位 内部控制规范（征求意见稿），完全按照征求意见稿的内容解释、讲述。 详细看过（征求意见稿）原文件内容的同志立即就会明白，体系（即框架） 没有改变。这样，我就必须介
6、绍一下征求意见稿）的出台背景。行政事业单位内部控制规范（征求意见稿）出台 背景如下：近年来，行政事业单位财务管理水平和经济 活动的合规合法性总体上得到不断提升。但是，部分单 位仍存在管理制度设计不完善，实际执行不到位，监督 走过场等问题。具体表现为有些单位经济管理混乱，缺 乏内部控制，造成资产损失浪费；有些单位利用虚假发 票或掩盖不合规支出，或套取资金，设立“小金库”； 更有甚者采用“白条抵库”、虚构业务等方式贪污挪用 财政资金。此外，出借银行账户、违规处置国有资产、 未经批准擅自对外签订经济合同等现象也时有发生。因 此，有必要通过建立健全内部控制制度，来堵塞漏洞、 消除隐患，防范行政事业单位
7、的重大经济活动风险。中央在调研过程中，有关部门的专家和实务 工作者都反映，制定统一的行政事业单位内部控制规范 ，一是能够提高各部门、各单位对内部控制工作的重视 ，增强单位领导班子的风险防范意识，促进各单位加强 和规范内部控制；二是为打击发票违法犯罪和治理“小 金库”问题提供制度性保障，防止国家财政收入和国有 资产的流失，遏制腐败现象；三是将预算、收支、资产 管理、基建、经济合同、内外监督等纳入一个统一的管 控体系中，在保障财政资金安全的同时便于单位内各部 门之间形成联动机制，提高资金使用的绩效。所以，国家内部控制标准委员会在借鉴企业 内部控制规范的基础上，重点把握行政事业单位的特 点，研究 内
8、部控制基本理论对我国行政事业单位的适用性，理清 行政事业单位财务管理有关法律法规与规范的关系 ，同时借鉴美国联邦政府内部控制准则等国外规范，扎 实推进基础性研究工作。形成规范讨论稿后，又向国家 财政部内十个相关司局正式书面征求意见，并深入北 京、广西、福建、深圳、青海、江苏等省、市基层单位 进行实地调查研究。在充分听取各方面意见的基础上， 经过反复修改完善，形成了行政事业单位内部控制规 范征求意见稿。这个征求意见稿具有以下四个特点：第一个特点是将内部控制基本原理与行政事业 单位具体情况相结合行政事业单位在组织结构、职责范围、机构设置、人员 任用、经济活动等方面均要遵循国家法律法规和管理制 度的
9、规定，规范并非对行政事业单位全面活动的风 险进行防范和管控，而是定位于对经济活动风险防控， 重点突出、针对性强。行政事业单位的经济活动主要包 括预算、收支、政府采购、资产管理、项目建设、债务 管理、经济合同的订立与执行等方面，我们就这些方面 的重要风险和重点环节，按照内部控制相互制衡的基本 原理规定了相应的控制措施，符合行政事业单位的具体 情况。从结构上看，规范包括总则、基本要求、控 制活动、评价与监督等内容，涵盖了内部控制要素，结 构完整。第二个特点是对业务管理规定和行政事业财务规 则进行整合和充实 目前，涉及行政事业单位财务管理的规定很多，不 但包括预算管理、政府采购、资产管理、基本建设财
10、 务管理、国库集中支付等业务管理规定，还包括行政 单位财务规则、事业单位财务规则及高校、医院等行 业的财务制度等。为避免具体指引与现行有关规定相 重叠，规范没有采用基本规范加具体指引的体 系。规范既加强了各类业务管理规定之间的衔接 ，又结合内部控制的要求充实了现行规定；既强调现 行规定中的应当“做什么”，又通过增加具体控制措施 说明应当“怎么做”，体系完整、操作性强，有利于促 进各类规定实施到位。 第三个特点是更加强调内部监督内部监督是内部控制的要素之一，也是内部控制得以 贯彻执行的重要保障机制。与企业内部控制规范相比， 规范更加强调内部监督。规范中收支、采购、 资产、建设项目、债务等具体业务
11、控制都包含了内部监 督检查的要求，明确指出了内部监督关注的重点和检查 的方式，单位还应根据规范的要求建立起对内部控 制有效性的评价机制。规范中要求建立审核措施、 沟通协调机制、定期会议机制等，从而形成一种环环相 扣的监督模式。强化内部监督有利于减少内控设计上的 缺陷、堵塞执行中的漏洞，提高监督质量，增强内控有 效性，达到内部控制应有的效果。第四个特点是明确主管部门对行政事业单位内部控制 建设的外部监督和业务指导作用主管部门在督促和指导行政事业单位执行国家 财经法规、政策方面发挥了非常重要的作用，对促进行 政事业单位提高内部管控水平也发挥了积极作用。因此 ，规范第十章“评价与监督”要求财政部门对
12、本行 政区域内各单位内部控制的建立和执行情况进行监督检 查，通过外部监查来促进行政事业单位加强内部控制建 设。同时，规范第十一章“附则”允许省级以上行 业主管部门在财政部制定发布行政事业单位内部控制规 范的总体原则基础上制定实施细则，以满足行业管理的 特定需求。最后，要明确行政事业单位内部控制与企业内部控制的不同之处。这主要表现为以下几点：第一点：目标不同内部控制的根本目的是保证目标的实现。企业有自己独特的发展目标，尽管企业的目标有近期经营目标与长期战略发展目标之区分，但每一个具体企业独有自己的特点， 面临的风险是不一样的，内部控制的重点与关键点是不一 样的；行政事业单位的目标是政府赋予的，带
13、有使命性，必须保证完成，不能有任何改变，因此所面临的风险与企 业相比，明显不相同，表现出内部控制的重点和关键点不 一样。第二点：业务活动截然不同，复杂程度明显不一样，带 来内部控制的难易程度明显不同企业一般都是生产经营活动，业务都要经过产供销环节 ，比较复杂，内部控制的关键点既多又独特又复杂；而行 政事业单位的业务活动一般都是行政监督管理与社会服务 ，相对于企业来说，业务活动环节少、内容比较简单些， 内部控制的难易程度就显得容易一些。举个简单的例子， 人为操作造成的生产事故行政事业单位就少些。企业的业务活动绝大多数为经济活动、科技活动，政治与行 政管理少些；而行政事业单位的活动恰恰相反，行政管
14、 理与社会服务活动为绝大多数，经济活动少些。由于业 务活动不同，面临的风险也就不同，所以，内部控制的 重点和防范风险的对策也就大不相同。第三点：业务活动的追求目的不一样，带来了内部控 制的环境与手段截然不同企业从事生产经营活动，要追求的是利润，利润是企 业生存与发展的必备条件。马克思在分析资本运动时揭 示：利润是资本追求的唯一动机。虽然我们社会主义的 企业在内部控制法规体系中明确了企业的社会责任，不像资本家那样黑心，但企业还是要把赢利放在第一 位。行政事业单位是国家财政预算拨款从事管理 与服务活动，他绝对不能追求利润，他要追求国家利益 与社会效益，他要实现国家的社会与经济管理职能，要 追求为人
15、民服务，为社会服务，为经济发展服务。这样，行政事业单位的内部控制尽管原理与 方法一样，但重点与目标就自然不同了，而且应对的风 险也不同。第四点：内部控制的法规依据不同企业内部控制主要法规依据是企业内部 控制规范以及三个配套指引等法规；行政事 业单位的内部控制主要法规依据是行政事业单位 内部控制规范（征求意见稿）以及其他法规。对 企业的内部控制就有一系列指引，即实施细则，约 束企业有效实施；而对于行政事业单位由于其有若 干具体管理法规，为避免法规冲突，就没有颁布指 引，有必要的由省级主管部门制定实施细则。第五点：外部监督截然不同企业绝大多数都是独立的商品经营者，实 行自主经营、自负盈亏、自我约束
16、、自我发展。他的 外部监督一般都是法律监督和行业监管，这种外部监 督都是依法办事，绝对不直接行政干预；行政事业单 位一般都是政府管理部门或者社会服务机构，不但要 受国家法律监督，同时都有上级部门直接命令或管理 ，必须无条件的接受上级的行政干预，外部监管直 接、严格。这也带来行政事业单位内部控制的独具特 点。第六点：所运用的资产的所有者和管理特点有所 不同资产是经济活动的基础和物质条件，企业 的资产可以由各种经济成分组成，所有者凭借其权重 分得红利并拥有股权，除非独资国有企业才是百分之 一百国有资产；行政事业单位的资产百分之百为国家 所有，真正的所有者缺位，由单位负责人运用、管理 ，流失比较严重，这是与企业内部控制相比最显著的 区别。所以，行政事业单位的内控，控制国有资产流 失是个重点部位。行政事业单位内部控制与企业内部控制在原理上应该是相同的。这样，从基本理论上考察，有很多是相通的，也有一些虽 然是同一理论与内容，但独具特点。从定义上看，行政事业
