基建审计(财政)

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1、财政性建设项目 资金审计审计署驻成都特派员办事处 李功 2010年8月11日主 要 内 容一、建设项目审计的必要性二、什么是财政性建设项目三、审计的基本思路四、基本建设程序审计五、资金来源审计六、资金使用审计七、基建收入、结余资金和工程尾款审计八、资金使用效益审计一、建设项目审计的必要性（1）投资、消费、出口是拉动国家宏观经济的“三驾马车”。其中投资有着举足轻重的作用。当宏观经济遭遇“寒流”时，适当加大投资规模可以使其迅速“回暖” ，否则，经济增长速度就会受到限制；当宏观经济过渡“发热”时，适当控制投资规模可以使其回到正常“温度”，否则，通货膨胀就会成其必然。一、建设项目审计的必要性（2）上述

2、两种结果对一个经济并不发达，经济基础并不十分牢固的国家来讲将是灾难性的，是完全不能接受的。所以，固定资产投资规模必须保持适度。而规模适度的前提之一就是投资活动规范。因此，建设项目审计就是要通过监督，保证这个固有的法则得到有效执行，从而保证国家经济基础不断得到加强。结论：基本建设审计的一个重要任务就是保证投资活动在规范的框架内进行。 二、什么是财政性建设项目（1）通俗地讲，财政性建设项目是指，由各级政府审批并投入财政性资金的建设项目。这种投入，可以是货币投入，也可以是权益投入，甚至可以是信誉投入。二、什么是财政性建设项目（2）BOT项目与财政性建设项目的关系BOT是英文Build Operate

3、 Transfer(建设经营移交)的缩写。指政府(通过契约)授予企业(包括外资企业)以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其向用户收取费用或出售商品以清偿贷款、回收投资并赚取利润，特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。二、什么是财政性建设项目（3）在中国由于交通项目属于公共基础设施，理应由政府投入，所以交通项目的资金主要来源于各级财政或以政府信誉做担保的银行贷款。从这个意义上讲，交通建设项目是典型的财政性建设项目。而BOT模式只是政府投入的方式之一，即，政府以权益投入。基于此， BOT模式下的交通建设项目，仍属于财政性建设项目。二、什么是财政性建设项目（4

4、）由于交通建设项目是典型的财政性建设项目，因此，属于国家审计监督范围。二、什么是财政性建设项目（5）讲基本建设项目审计实际上也是在讲基本建设项目管理，因为二者有共同的目标提高财政基建资金使用效益。因此，在这个目标下，审计者也是管理者，管理者也是审计者。三、审计的基本思路（1）以概算为龙头、资金为主线、建设为重点、效益为落脚点”。其目的是，保证固定资产投资活动固有法则能够得到有效执行，从而保证国家经济基础不断得到加强。我们认为，这是审计的基本思路，也应该是建设项目管理的基本思路。 二、审计的基本思路（2）由于财政基本建设项目资金主要来源于中央财政，所以，今天的讨论主要以财政建设项目为基础。通俗地

5、讲，基本建设项目资金审计是指：在保证建设项目执行规定程序的情况下，检查其资金来源是否合规、资金使用是否合法、结余资金形成是否合理，进而评价建设资金是否发挥效益。四、基本建设程序审计（一）基本建设一般程序（二）审计的主要内容（三）基建程序执行中存在的主要问题（四）审计的主要依据（五）审计案例及解析（六）审计的主要方法（一）基本建设一般程序（1）项目建议书 批复 可行性研究报告 批复 土地征用 批复 初步设计 批复 环境评估 批复 下达年度投资计划 拨付资金 建设准备 政府采购或招投标（确定施工队伍） 领取施工许可证或开工报告 批复 开工建设 竣工验收 交付使用（一）基本建设一般程序（2）基本建设

6、程序中的特别规定：国家计委在关于简化基本建设项目审批手续的通知计资（19841684号）中规定：“设计任务书（或可行性研究报告）是项目决策的依据，应按规定的深度做到一定的准确性，投资估算和初步设计概算的出入不得大于10%，否则将对项目重新进行决策”。（二）审计的主要内容对财对财政基本建设项设项目程序的审计审计，主要是对对截止“拨拨付资资金”以前各个环节环节的检查检查，重点是可行性研究报报告、初步设计设计概算是否经过经过有权权部门门批准；是否按规规定下达了年度基建计计划和拨拨付建设资设资金。目的是检查检查建设资设资金拨拨付的合规规性。（三）基建程序执行中存在的主要问题问题很简单，就是不执行规定的

7、程序，导致资金来源、拨付和管理不合规。（四）审计的主要依据（1）国家计委关于重申严格执行基本建设程序和审批规定的通知（计投资1999693号）第一条规定：“严格执行基本建设程序。尤其是在建设项目前期工作阶段，必须严格按照现行建设程序执行。现行基本建设前期工作程序包括：项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告等工作环节。只有在完成上一环节工作后方可转入下一环节”。（三）审计的主要依据（2）国务院关于投资体制改革的决定（国发200420号）规定：“对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资

8、项目的初步设计、概算审批工作；采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告。”（四）案例及解析案例： 2000年-2002年，某主管部门分别给所属单位“综合楼”项目下达投资计划并拨付建设资金1000万元、1000万元和2000万元，到2002年底，资金全部到位。2002年，该主管部门向所属单位下达关于综合楼项目可行性研究报告的批复。（五）案例及解析解析：问题：未批复可研报告就下达投资计划，安排建设资金。依据：1.国家计委、国家建委、财政部关于试行加强基本建设管理几个规定的通知（1978计计第234号）规定：“凡是没有批准初步设计和总概算的建设项目，不能列入年度基本建设计划”。2.国家

9、计委关于重申严格执行基本建设程序和审批规定的通知（计投资1999693号）第一条规定：“严格执行行基本建设程序。尤其是在建设项目前期工作阶段，必须严格按照现行建设程序执行。现行基本建设前期工作程序包括：项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告等工作环节。只有在完成上一环节工作后方可转入下一环节”。（六）审计的主要方法（1）审计建设项目执行基本建设程序的基本方法是“时间排列法”。即，将各环节批复文件按时间顺序排列，将其与国家规定的基本建设程序的顺序对比，找出二者的差异。以此来检查基本建设项目执行基本建设程序的有效性。（六）审计的主要方法（2）具体方法：一是向项目设计单位了解可研报告确定的总

10、投资低于概算总投资的原因，以确定是否存在项目前期工作不深的问题；二是向项目业主了解增加投资部分的资金筹集情况。五、资金来源审计（一）财政性基建资金种类（二）审计的主要依据（三）财政性基建资金拨付规定（四）财政性基建资金核算规定（五）资金来源中的主要问题（六）审计案例及解析（七）审计的主要方法（一）财政性基建资金种类财政性基建资金是指用于项目建设的财政预 算内和其他财政资金，主要包括：1.财政预算内基本建设资金和国债资金；2.财政预算内其他各项支出中用于基本建设项目 投资的资金；3.纳入财政预算管理的专项建设基金中用于基本 建设项目投资的资金（含政府外债）；4. 其他财政性基本建设资金。（二）审

11、计的主要依据（1）国务院关于投资体制改革的决定（国发200420号）规定：“政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。合理划分中央政府与地方政府的投资事权。中央政府投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目。”（二）审计的主要依据（2）上述文件同时规定：“政府投资资金按项目安排，根据资金来源、项目性质和调控需要，可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷

12、款贴息等方式。以资本金注入方式投入的，要确定出资人代表。要针对不同的资金类型和资金运用方式，确定相应的管理办法，逐步实现政府投资的决策程序和资金管理的科学化、制度化和规范化。”（三）财政性基建资金拨付规定（1）财政部在关于加强基础设施建设资金管理与监督的通知（1999财基字第50号）中规定：“对已确定的建设项目，各有关部门要按照财政基本建设支出预算、项目建设程序和工程建设进度拨付资金，建设项目中配套资金到位的比例不能低于财政资金的到位比例”，同时明确：“凡有国债资金投入或其它财政性资金投入的建设项目，都要认真搞好工程概算审查，并将审定的工程概算，作为安排财政预算资金的依据”。 （三）财政性基建

13、资金拨付规定（2）财政部在基本建设财务管理规定（财建2002394号）中规定：“使用财政性资金的建设单位，在初步设计和工程概算获得批准后，其主管部门要及时向同级财政部门提交初步设计的批准文件和项目概算，并按照预算管理的要求，及时向同级财政部门报送项目年度预算，待财政部门审核确认后，作为安排项目年度预算的依据”。 （四）财政性基建资金核算规定如果一个建设单位同时承建多个建设项目，根据基本建设有关规定，每个基本建设项目都必须单独建账、单独核算；同一个建设项目，不论其建设资金来源性质，原则上必须在同一账户核算和管理。（五）资金来源中的主要问题资金来源中常见的主要问题有：1不按批复的来源渠道安排资金。

14、即：在年度计划中改变资金来源性质；2不按规定的基建程序拨付资金。即：提前拨付资金，造成资金闲置；3不按工程建设进度拨付资金。即：资金到位不及时，导致项目不能按期建成。（六）案例及解析（1）案例： 1997年，某主管部门在批复所属单位新建项目可研报告后，开始为该项目下达年度投资计划。1997年2003年，共下达5000万元，其中，1997年500万元、1998年500万元、2000年2003年各1000万元。资金全部按计划到位。截止2004年12月底，该项目完成设备投资100万元、其他投资300万元，共计400万元。主要工作内容是规划设计。结转2005年的资金 4600万元。（六）案例及解析（1

15、）解析：问题：未批复初步设计就下达投资计划，安排建设资金。依据：1.财政部在关于加强基础设施建设资金管理与监督的通知（1999 财基字第50号） “凡有国债资金投入或其它财政性资金投入的建设项目，都要认真搞好工程概算审查，并将审定的工程概算，作为安排财政预算资金 的依据”。 2.国家计委关于重申严格执行基本建设程序和审批规定的通知（计投资1999693号）第一条规定：“严格执行行基本建设程序。尤其是在建设项目前期工作阶段，必须严格按照现行建设程序执行。现行基本建设前期工作程序包括：项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告等工作环 节。只有在完成上一环节工作后方可转入下一环节”。（六）案例

16、及解析（2）案例： 2003年，某主管部门给所属单位“试验基地” 安排建设资金7500万元。规定工程建设期：20032004年。截止2004年12月30日，工程正在进行施工图设计，实际支付前期费用300万元。 （六）案例及解析（2）解析：问题：建设项目未按规定的建设期完成，造成财政建设资金闲置，不能发挥效益。依据：财政部关于加强基础设施建设资金管理与监督的通知（财基字199950号）第一条规定：“以提高投资效益为中心，切实加强对基础设施建设资金的管理与监督工作”和“对已确定的建设项目，各有关部门要按照财政基本建设支出预算、项目建设程序和工程建设进度拨付资金”。（七）审计的主要方法对建设资金来源审计的基本方法是“对比法”。即：1将年度计划中安排的建设资金来源渠道与可行性研究报告批复的建设资金