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1、城中村产生原因及改造对策 基本概念 所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于 农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居 民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是 指在农村村落城市化进程中，由于农村土地大部分被征用 ，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外的农民 仍在原村居住而形成的村落，亦称为“都市里的村庄”。 通常所说的“城中村”，仅指在经济快速发展、城市化 不断推进的过程中，位于城区边缘农村被划入城区，在区 域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政 管理体制上仍然保留着农村模式的村落。 城中村”产生的原因可归纳为以下几 点： 首先，从市场的供需关系
2、上看，“城中村”优越的区位条件 使之成为房地产开发的热点，非法房地产商眼中一本万利 的投资场所。JS村的区位优势在于它紧靠汕头市的旧城区 ，处于现在城市市区的核心区位上，在其周围，商业发达 ，城市人口流动大，对住宅的需求也比较强烈。外地打工 者等低收入人群的住房需求，则偏向于低成本住宅，而“ 城中村”地区正具备这种条件。从供给方看，村民在短期 内获取既得利益的心态使开发建设偏离了正确的轨道，村 民在采取与人合作的建房方式时，根本不会去考虑房屋建 设如何与环境相协调，以致造成环境景观的恶化。恶劣的 环境又使“城中村”成为社会问题的多发场所。 其次，“城中村”土地未能及时收归国有，宅基地 制度的存
3、在，是造成“城中村”问题的根本原因。 至今，“城中村”的土地所有权仍属农村集体所有 ，这种土地归农村集体所有的产权制度的存在， 必然使得村民可以低价甚至无偿地取得土地的使 用权，并进一步导致住宅建设的混乱，也使“城中 村”的改造更难于城市中旧城区的改造。但这里引 出的另一个相应问题是，村民在赖以耕作的土地 被征后，已丧失劳作的场所，在未获得新的就业 岗位之前，也只有依靠出让惟一留给自己的土地 、靠房产来获得收入。 第三，尚未形成一套真正有效的针对于“城中村” 情况的建设管理制度，相关的城市建设管理法规 对于土地的所有权归农村集体所有的“城中村”的 建设无法产生足够的效用。自己的地自己建，被 村
4、民们认为是理所当然的事情。 最后，在各个层次的城市规划编制与实施过程中 ，对“城中村”所带来的后遗症缺乏足够的重视和 深入的研究，未能及时针对“城中村”特有的情况 制定合理可行的规划建设标准，也是造成“城中村 ”现象形成的原因之一。改造对策现代观念 城中村的内部通常没有统一的规划和管理，以低矮拥挤的违章建 筑为主、环境脏乱、人流混杂、治安混乱、基础设施不配套、游离于 城市管理体制之外，成为了都市的“癌症”。从地域角度上讲，它属于 城市的范畴。从社会性质的角度上说，仍保留了传统农村的因素。具 有城市与农村双重特征的城中村究其产生原因，同中国的城乡二元体 制、以及土地所有制度等多种因素有关。同时，
5、城中村也被许多学者 认为是具有中国特色的贫民窟的表现形式。 而中国的市长们则把贫民窟看成是城市的疮疤，会影响自己的形 象和政绩，千方百计要驱赶和强行拆毁。贫民窟确实不美观，治安差 ，但贫穷并不是农民自己的罪错，不能让他们富起来，也住进高楼大 厦才是政府官员的过失。如果真想加速城市化，则应该正视贫民窟的 存在，甚至允许在一段时间内有所扩大，以大大降低城市化的成本， 从而大大加快中国城市化进程，使中国最大限度地从城市化的积聚效 应中获益。因此在改造“城中村”过程中，妥善安置外来人口，让他们 有能够继续安身立命的廉租屋，是一个重要问题。 城市化进程的加快，使一些处于城乡结合部的村庄，融入 城区，成为
6、“城中有村，村里有城，村外现代化，村里脏 乱差”的地区，严重地阻碍了城市精神文明建设的普及与 发展；不利于城市整体规划和建设。“城中村”在从乡村向 城市转变过程中，因土地、户籍、人口等多方面均属城乡 二元管理体制，没有完全纳入城市统一规划、建设和管理 ，其发展有很大的自发性和盲目性，在生产方式、生活方 式、景观建设等各方面仍保留浓厚的农民特征，因而影响 了城市基础设施布局，乃至城市整体规划的实施。“城中 村”的长期存在，已经成为我国很多城市发展面临的一个 难题。大量的“城中村”存在于都市之中，给城市建设和管 理带来很大的负面影响，而改造“城中村”的难度极大，如 何改造“城中村”，是全国几乎所有
7、城市都正在面临的重大 课题。 对城市建设遗留下来、又没有危改和开发 项目的破旧建筑形成的“城中村”，由市、区 政府共同解决。坚持规划先行，将“城中村” 改造纳入规划修编范畴，并按轻重缓急制 定不同的解决对策和科学的改造计划，加 快整体规划和开发建设。在具体做法上， 现在“城中村”表现的形态有以下几种，应根 据不同形态的“城中村”采取不同的改造方式 ： 第一种 位于城市建成区内，早已没有农民户口和农业用地，早已改成街道办事处、居委 会城镇管理，撤消了乡、村行政建制，已经没有农民集体财产和宅基地产权的地区。 这类地区实际上等同于城市的危旧房改造区，适用城镇房屋、土地、居民拆迁管理办 法。可以采用成
8、片改造危旧房的有关政策。但对其中的民工外来人口应该妥善安置， 不能采取一律无偿轰走的办法。因为这些地区是外来人口的集中居住区，是低收入人 群住得起能够栖身的少数地区，而这些低收入民工是对北京的经济发展做出了重大贡 献的，不能歧视他们，让他们流离失所。城市化进程就是大批农民进入城市能够世世 代代生存下去，彻底转变为城市居民，可以享受城市现代生活。但前提是农民进城能 够就业居住，有生活基础。留美华人学者文贯中先生曾写过一篇文章“城市化”无法避 免“贫民窟”指出：正是因为存在贫民窟，才使得城市特别有活力。贫民窟的存在，使 得城市扩大的成本特别低，包容性特别强。贫民窟房租低廉，同为天涯沦落人的邻居 对
9、新来者多相濡以沫，抱有多一层的同情和照顾，使新移民比较容易找到安身立命之 地。生活在贫民窟的大部分新移民一二代之后，便融入主流社会。这不但发生在美国 的纽约和芝加哥，也发生在中国的香港、北京和上海。北京的浙江村当年一片脏乱差 ，经过十几年的资本积累和改造，现已成为充满活力的商厦群。美国的市长们十分精 明，知道城市的发展离不开新移民的不断涌入，所以不但允许贫民窟的存在，而且相 互之间展开争夺人口的斗争。 第二种 村内已没有耕地。原自然村除宅基地以外的 土地已被征用，变为城市建设用地，村内已无农 民集体财产。虽然一些村已将农村村委会改为城 市型居民委员会，农民也已农转非，成为城镇人 口，但农民宅基
10、地还未被征为国有，宅基地和房 屋产权还是农民产权。对这些农民宅基地和房屋 仍应按征用农民土地给予足够的补偿，拆迁房屋 则可结合拆迁城镇私房和农民房的政策区别不同 情况，制定相关补偿政策，妥善安置农民。特别 是对无业、无生活来源的农转非人员，要建立相 应社会保障制度。 第三种 “城中村”现有土地产权还属于农村集体所有，村民以非农收入为 主。土地已经全部或大部份被国家征用，虽然村中农民已全部转为城 市户口，但农民宅基地还未被征为国有，其土地本质仍未发生变化， 这部分“村”至今仍然还是“村建制”，实行村的管理方式。甚至还有不少 农民集体财产和村办企业经济实体。良好的区位条件和低廉的建设成 本使“城中
11、村”出租房屋比率相当高，房屋出租加上村里的分红收入， 可以使村民们过上相当富裕的物质生活，有些村民的平均生活水准甚 至已远远超过城市居民，很多农民也已有自己的企业，主要从事一些 初级饮食娱乐、交通运输、建筑业、农副产品和蔬菜零售等行业，或 是以房屋租赁为主收职业。这些地区的改造难度最大。市场经济使政 府已不能像过去那样解决农民就业问题，货币安置又很难达到农民满 意。因此这些地方不宜强行将村内土地征用为城镇国有土地，农民原 有集体企业财产可以仍归农民所有，可以改组为集体所有制的商贸公 司，人口就地消化，就业就地解决，土地产权性质不变，仍归集体所 有。对需要占用的土地，还可以用土地入股或出租的方式
12、，年年有收 入 ,以保证征地居民的生活来源。 第四种 还有部分耕地 ,仍是乡政府、村委会建制。还有不少 人是农民户口。农牧种植业仍占一定比重的村落。这样的 地区改造时，农民转为城市户口，乡政府改组为街道办事 处、村委会改组为居委会，但土地产权和经济组织形式可 以不变。原村集体所有财产、土地可以改组为农工贸股份 公司，人员就业由农工贸股份公司就地解决，成为公司职 员。可以用发展都市农业的办法，发展现代化农业，养殖 业。如：工厂化无土栽培高档蔬菜、花卉；观光旅游农业 ；种植果园、药草；开展鸵鸟、孔雀、锦鸡、麋鹿等珍稀 动物养殖；发展农牧产品深加工及不影响城市景观和环境 的其它农工贸产业，以使农民能利用原有土地资源，熟悉 的工作技能就能融入城市生活。用都市农业改造“城中村” 是成本最低，效果最好的改造办法.
