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1、如何建立行政事业单 位内部控制制度一、概述n1、定义：内部控制规范是指单位为实现 经济活动控制目标，通过制定制度、实施 措施和执行程序，对经济活动的风险进行 防范和管控，对经济活动的表达准确真实 。n2、内部控制与各项管理制度的关系：各项 管理制度是对内控规范的具体落实，各单 位可通过完善管理制度来实施内控。3、行政事业单位内控规范的组织架构内部控制规范（试行）内部控制基本原理内部控制实际应用总则风险评估和控制 方法单位层面内部控制业务层面 内部控制评价与监督组织、机制、关键岗位 、人员、信息技术预算 业务收支 业务政采 业务资产建设 项目合同内部 监督外部 监督六种业务n预算业务控制预算编制
2、、预算审批、预算执行、决算和绩效评 价n收支业务控制事前申请、支出审批、支出审核、支付、 核算和归档n政府采购业务控制政府采购预算编制与审批、采购计划 的编制与审批、采购需求的申请与审批、采购活动执行与 信息公开、信息记录n资产控制货币资金、实物资产、无形资产、对外投资和 其他资产等控制n建设项目控制-前期准备工作、项目实施阶段、项目竣工 阶段n合同控制合同订立、合同履行、纠纷处理、合同登记归 档（合同订立又包括合同调查、谈判、拟定、审核、签署 等环节）二、制定内部控制制度的步骤 （一）梳理单位各类经济活动的业务流程 （二）明确业务环节 （三）系统分析经济活动风险 （四）确定风险点 （五）选择
3、风险应对策略 （六）在此基础上根据国家有关规定建立健全单位 各项内部管理制度 （七）督促相关工作人员认真执行。（一）梳理单位各类经济活动的业务流程根据单位“三定”规定，通过组织相关人员 包括邀请外部专家对单位的预算业务、收支业务 、政府采购业务、资产管理、建设项目管理、合 同管理等构成经济活动的各项业务进行调研和访 谈，既包括业务层面的组织机构设置，还包括业 务层面本身的各项业务流程，对各项业务特点进 行总结和归纳，明确各项业务的目标、范围和内 容。（二）明确业务环节按照业务实现的时间顺序和逻辑顺序，将各 个业务中的决策机制、执行机制和监督机制融入 到业务流程中的每个业务环节，细化业务流程中
4、各个环节的部门和岗位设置，明确其职责范围和 分工。比如，预算业务按照预算的时间顺序和逻 辑关系可以分为预算编审、预算批复、预算执行 、决算与绩效考评等主要业务环节，并在各个业 务环节中确定预算业务管理决策机构、预算业务 管理工作机构和预算业务管理执行机构的工作机 构。（二）明确业务环节预算编制预算审批预算执行决算与 绩效考评（三）系统分析经济活动风险风险分析要从各个业务所面临的内外部环境 入手，讨论环境对单位内部控制的负面作用，运 用多种手段进行风险的定性和定量评估。比如， 预算编审中的风险将直接影响到预算批复、预算 执行、决算和考评等环节，预算业务的风险将直 接导致收支、政府采购等业务失去基
5、础和依据。（四）确定风险点确定风险点要依据业务流程梳理，对机构设 置和岗位设置进行具体分析，从业务环节角度评 估特定风险，找出可能造成单位经济利益流出的 风险点。比如，在预算编审环节，预算金额不准 确的风险不但来自于各个预算单位的上报数据， 也来自预算管理部门对各个预算单位上报金额的 统计和汇总，还取决于预算决策部门对预算金额 评审。因此风险点实际上就是对于业务环节来说 更为细化的风险分析。（五）选择风险应对策略风险应对策略就是对已经识别的风险进行定 性分析、定量分析和进行风险排序，制定相应的 应对措施和整体策略。风险应对策略主要包括风 险规避、风险转移、风险减轻和风险接受四种。（六）在此基础
6、上根据国家有关规定建立健全单位 各项内部管理制度单位内控规范只是对行政事业单位内部 控制建设提出原则性要求，对内部控制的标准和 内容进行框架性指导，各个单位应当根据自身实 际情况，按照内部控制的逻辑程序，建立健全单 位各项内部控制管理制度，对单位内部规范 要求的具体内容进行落实，并针对单位的特定业 务制定有针对性的管理制度。（七）督促相关工作人员认真执行。n三、控制方法 （一）不相容岗位相互分离。合理设置内部控制关键岗位，明确划分 职责权限，实施相应的分离措施，形成相互 制约、相互监督的工作机制。例如财务部门 必须设立出纳和会计岗位，每月银行存款调 节表不能由出纳做，预算审批和预算使用管 理必
7、须分开，收支二条线等。（二）内部授权审批控制。明确各岗位办理业务和事项的权限范 围、审批程序和相关责任，建立重大事项 集体决策和会签制度。相关工作人员应当 在授权范围内行使职权、办理业务。（三）归口管理。根据本单位实际情况，按照权责对等的原则， 采取成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头人员 等方式，对有关经济活动或重大事件实行统一管理 。 （四）预算控制。强化对经济活动的预算约束，使预算 管理贯穿于单位经济活动的全过程。是一种控制方法，可用于收支、采购 等业务中，有效控制单位经济活动风险。不同于“预算业务控制”（五）财产保护控制。建立资产日常管理制度和定期清查机 制，采取资产记录、实物保管、定
8、期盘点 、账实核对等措施，确保资产安全完整。（六）会计控制。建立健全本单位财会管理制度，加强会 计机构建设，提高会计人员业务水平，强化会 计人员岗位责任制，规范会计基础工作，加强 会计档案管理，明确会计凭证、会计账簿和财 务会计报告处理程序。（七）单据控制。要求单位根据国家有关规定和单位的 经济活动业务流程，在内部管理制度中明 确界定各项经济活动所涉及的表单和票据 ，要求相关工作人员按照规定填制、审核 、归档、保管单据。（八）信息内部公开。建立健全经济活动相关信息内部公开制度， 根据国家有关规定和单位的实际情况，确定信息 内部公开的内容、范围、方式和程序。对外信息 披露，按国家有关政策进行实施
9、。内部控制制度体系某单位内部控制制度体系业务流程及风险矩阵流程图风险矩阵预算管理流程及风险经费支出管理流程及风险政府采购管理流程及风险固定资产管理流程及风险工程项目管理流程及风险专项资金管理流程及风险内部管理制度财务管理总制度经费支出管理办法办公费管理细则出国费管理细则交通费管理细则政府采购管理办法固定资产管理办法基本建设项目财务管理规定四、单位层面内部控制n组织架构n工作机制n关键岗位n编报财务信息的要求n信息化手段n行政事业单位内控规范的组织架构单独设置内部控制职能部门或者确定牵 头部门，各经济活动相关部门和岗位积极 配合，内部审计和纪检监察部门进行有力 监督。n行政事业单位内控规范的工作
10、机制决策、执行和监督相分离议事决策机制关键岗位责任制对关键岗位工作人员的要求财务信息编报的要求信息化手段n行政事业单位内控规范的工作机制（一）单位经济活动的决策、执行和监督应当相互 分离 过程分离：即决策过程、执行过程和监督过程 应当相互分离、相互独立、相互影响和相互制约 的； 岗位的分离：即不相容岗位相互分离。n（二）建立联合工作机制。按照决策、执行、监督相互分离的原理，结合单位的 实际情况，建立联合工作机制。 1、成立由单位领导、财会部门等内部相关部门的负责人组 成的预算管理委员会，负责对预算和资金使用方面重要事 项进行决策。 2、成立由单位领导、政府采购归口部门、财会部门和相关 业务部门
11、的负责人组成政府采购领导小组，负责对单位的 政府采购事项进行决策，政府采购归口部门负责具体执行 政府采购业务。 3、成立由单位领导和资产归口部门、财会部门和相关业务 部门的负责人组成的资产领导小组，负责对单位的资产事 项进行决策，资产归口部门负责具体执行资产业务。 4、成立由单位领导、内部审计部门、纪检监察部门等相关 部门的负责人组成的内部监督领导小组，负责统一领导对 内部控制的监督检查和自我评价。n（三）建立健全议事决策机制1、建立健全议事决策制度。 议事决策制度具体体现为议事决策规则，包 括确定议事成员构成、决策事项范围、投票表决 规则、决策纪要的撰写、流转和保存以及对决策 实现规定贯彻落
12、实和监督程序等。特别需要明确 试行单位领导班子集体决策的重大经济事项的范 围。在行政事业单位，重大经济事项一般包括： 大额资金使用、大宗资产采购、基本建设项目等 。 2、集体研究、专家论证和技术咨询相结合重大决策实行领导班子集体研究决定， 领导班子由党委、行政和纪检的主要领导 组成，坚持民主集中原则。对于建设项目、政府采购等复杂、专业 性强的经济活动，应当听取专家的意见， 必要时可以组织技术咨询。专家可以是单 位内部专业人员，也可以是外部专家。3、做好决策纪要的记录、流转和保存工作对重大经济事项的内部决策，要形成书面决 策纪要，并要求议事成员进行核实、签字认可， 并将决策纪要及时归档、妥善保管
13、。 4、加强对决策执行的追踪问效对决策执行的效率和效果实行跟踪，建立决策 问责制度，对重大决策失误、未履行集体决策程 序和不按照决策执行业务的人员，追究责任。n（四）建立健全内部控制关键岗位责任制1、内部控制关键岗位主要包括预算编制、决算编制、绩效评 价、资金管理、票据管理、账户管理、印 章管理、采购及验收管理、资产保管、建 设项目的设计施工管理、债务管理、合同 管理、档案管理、信息系统管理、会计管 理、内部审计等岗位。2、落实岗位责任制应当以书面形式（岗位责任手册）明确岗位 职责、岗位权力以及与其他岗位或外界的关系， 并按照岗位责任要求进行人事考核，对于不符合 岗位要求、不能胜任岗位的工作人
14、员，应当及时 暂停其工作，安排再培训，或者调整工作岗位， 安排转岗培训。3、实行轮岗制度关键岗位要定期轮岗，单位轮岗制度要根据 本单位实际确定轮岗周期。n 三、对内部控制关键岗位工作人员的要求（一）把好人员入口关：关注任用人员的知 识、技能、专业背景、从业资格、职业道德等。（二）加强业务培训：对关键岗位工作人员 进行定期业务培训，使其及时了解和认真执行国 家的有关法律法规政策。（三）强化职业道德教育：制定内部控制关键 岗位职业道德准则，加强职业道德教育。n四、编报财务信息的要求（一）严格按照法律规定进行会计机构建立和人 员配备：会计人员要有会计从业资格证、会计机构负 责人要有会计师以上专业技术
15、资格或者从事会计工作 三年以上。（二）落实岗位责任制，确保不相容岗位相分离（三）加强会计基础工作管理，按法定要求编制 和提供财务信息：学习新事业单位会计制度等（四）财会部门与其他业务部门的沟通协调机制 ：财会部门与资产管理部门定期对账，确保资产账实 相符；财会部门与各业务部门定期核对预算执行情况 。n五、运用现代科技手段加强内部控制（一）内部控制信息化：信息化固化了经济活 动流程，自动实现了对各项经济业务的约束，任 何违背内控管理规定的行为都能够得到制止；信 息化提高了信息的准确性、时效性和相关性。（二）内控信息化的实现：一是一般计算机控 制，包括数据中心运行（工作计划、备份和恢复 程序）、系
16、统软件控制、访问安全、应用系统开 发和维护控制。二是具体应用控制。五、业务层面预算业务控制n业务流程预算编制预算审批预算下达预算指标分解及责任落实预算执行预算调整进行决算绩效考核未通过通过预算编制预算执行 与分析预算调整决算绩效考核五、业务层面预算业务控制n 一、预算业务有四个环节：预算编制、预算审 批、预算执行、决算和绩效评价n 二、不相容岗位包括：预算编制与预算审批， 预算审批与预算执行，预算执行与分析评价控制措施：合理设置预算业务管理机构和岗位 设置三个机构：1、决策机构，也可称预算管 理委员会，主要岗位和职责是审定年度预算编制草 案，解决预算编制和执行中的重大问题，听取决算 执行报告，审批预算追加调整方案。一般是由单位 负责人担任领导、分管领导及各相关部门负责人为 成员建立的集体决策制度。2、工作机构，主要岗位和职责是组织和指导业务部 门编制预算，汇总各业务部门编制的预算并报财政部门审 批，对财政部门下达的预算控制数进行细化并分配给各业 务部门，跟踪预算执行情况，汇总预算追加调整方案，编 制决算
