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1、农村土地承包经营权确权 登记颁证若干问题金文成 2013年11月23日 四川成都1主要内容 一、开展土地承包经营权确权登记颁证的重大意 义 二、开展土地承包经营权确权登记颁证工作的总 体要求 三、需要把握的几个重大政策 四、下一步工作的初步考虑2一、开展土地承包经营权确权登记 颁证工作的重大意义 （一）中央提出开展土地承包经营权确权 登记颁证工作的背景 （二）开展土地承包经营权登记的重大意 义3（一）背景 1、历史沿革 早期。我国是最早实行土地登记和依法保护 产权的国家。殷周时代实行井田制、公地认领、 秦国商鞅变法终结。 封建。战国以后土地私有制，确立小农户为 基本生产单位，进行土地调查。唐代
2、中叶确立地 籍制度。明代中叶全国统一清丈，建立鱼鳞图册 。 新中国。19211953，实行农民土地所有制 ，耕者有其田；19531956，合作化运动，土地 实行公有；19561983，人民公社“三级所有、 队为基础”。 改革开放。1978年至今，联产承包责任制、 家庭承包经营制度、集体土地所有权与土地承包 经营权分离4 2、政策演进 （1）2002年农村土地承包法颁布，规 定了登记 （2）2007年物权法颁布，明确了用益 物权 （3）中央要求： 2008年，中央1号文件要求建立土承包 经营权登记制度。 20092012中央农村工作会议要求开 展并扩大试点 2013年中央1号文件要求用5年时间基
3、 本完成土地承包经营权确权登记颁证工作 。5 3、工作基础 （1）二轮延包已经完成。 1993年开始延包 19972000年集中延包，基本完成 （2）延包后续完善。2000年至今 以贯彻土地承包法为重点后续完善 以解决纠纷为重点后续完善 以“四到户”为重点后续完善 （3）开展登记试点。2009年至今 着重解决承包地块面积不准、不清、 登记簿不全等问题6附录1：农村土地确权现状 集体所有权。调查60亿亩，确权620万宗。镇 5%、村27%、组67.5%，46%未到组 耕地。农村集体耕地18.15亿亩，基本承包到 户。2.3亿农户承包集体耕地，承包合同面积13.1 亿亩，签订承包合同2.22 亿份
4、、发放证书2.09亿 份。机动地2469万亩，占家庭承包耕地的2%。 林地。集体林地确权27亿亩，占99%，8981万 农户承包林地，发证1亿本，发证面积26亿亩。 草地。承包42.5亿亩，占85.6%，到户33.5亿 亩，联户8亿亩。目前正在试点。 四荒地。1996年农村未利用地面积8.64亿亩 ，主要采取招标、拍卖、公开协商等其他方式承 包。 其他土地。集体建设用地、宅基地7附录2：试点情况 第一批：2009-2010年，在8个省选择8个村 试点。 第二批：2011-2012年，六部门在28个省（ 区、市）选择50个县（市、区）试点。 第三批：2013年，在29个省（区、市）选 择105个
5、县（市、区）扩大试点。 各地自行确定了469个县扩大试点范围，山 东、四川两省已部署全面推开。 截至2012年底，试点地区共有230个乡镇、 1642个村、18170个村民小组完成土地承包 档案清理、承包地面积和空间位置确认等 工作，涉及65.3万承包户、793.6万亩耕地 。8试点取得的成效 “四个理清”。 一是理清确权登记颁证的基本程序。 “九步工作法”：宣传动员、清整档案、入 户调查、实地测量、张榜公示、解决纠纷、 签字确认、完善合同证书、建库归档。 二是理清相关政策性问题及解决思路。 三是理清解决承包地面积不准、四至不清等 问题的技术方法。 四是理清登记工作量和保障条件。9（二）重大意
6、义 一是建立比较完善社会主义市场经济体制的基础性工 作。是稳定土地制度、弄清国情、发展适度规模经营 、减少社会矛盾纠纷的基础性工作。 二是激发农业农村发展活力的内在要求。土地向规模 经营主体流转、农业人口向城镇转移，是大趋势，有 利于促进土地、劳力、资金有序流动，优化配置，激 发活力。 三是维护农民土地承包合法权益的有效手段。确权登 记颁证是明确归属、化解矛盾的过程，也是定分止争 的依据。 四是保持现有土地承包关系稳定并长久不变迫切需要 。 五是加强土地承包管理服务的必然要求。查清现状、 摸清家底，集中登记、公示建簿，依法调处、化解矛 盾，搭建平台、促进流转，归档入库、数字管理。10二、总体要
7、求 （一）目标任务 （二）基本原则 （三）主要内容 （四）土地承包经营权登记制度框架11（一）目标任务 1、指导思想。坚持和完善农村基本经营制度，保 持现有农村土地承包关系稳定并长久不变，健全 土地承包经营权登记制度，强化土地承包经营权 物权保护，激发农业农村发展活力，为加快发展 现代农业、推动城乡发展一体化奠定基础。 2、目标任务。 解决一个突出问题：用五年时间妥善解决面 积不准、四至不清等问题 健全一个制度：土地承包经营权登记制度， 建立登记簿，形成合同、登记、流转、调处四位 一体的管理制度 造就一支队伍：（土地承包经营权调查员队 伍土地承包经营纠纷调解仲裁员、土地承包经营 权流转交易员
8、） 建立一套管理系统：确权登记颁证管理系统12（二）基本原则 守住底线：保持现有土地承包关系稳定 一是依法规范。 二是公开、公平、公正。确权登记颁证信息要公 开、结果要公平、处理要公正。 三是尊重农民意愿。充分发动和依靠农民群众， 民主协商，妥善解决遇到的困难和问题。 四是稳步推进。因地制宜、分类指导，统筹安排 、确保质量。不要刻意追求进度。 在工作摆布上，要按照中央统一部署，实行 地方分级负责；在具体问题处理上，要实行民主 协商，做到群众认可；在进度把握上，要做到积 极稳妥，平稳有序；在总体要求上，要守住底线 ，保持农村社会和谐稳定。13附录3：确权登记颁证的法律政策依据 现实依据：现有土地
9、承包台账、合同、权 属证书和实际调查成果 政策依据：中办发199716号、中发 200118号、国办发明电200421号、国 办发20119号和各省（自治区、直辖市） 及地县级地方人民政府关于延包、流转、 纠纷调处和后续完善等方面的文件。 法律依据：物权法、土地承包法、土地承 包调解仲裁法和地方农村土地承包法实施 办法等地方法规、农业部门规章等14续前：工作依据 农业部关于印发农村土地承包经营 权登记试点方案的通知（农经发20099 号） 农业部、财政部、国土资源部、中央 农村工作领导小组办公室、国务院法制办 、国家档案局关于开展农村土地承包经营 权登记试点工作的意见（农经发20112号 ）
10、农业部办公厅关于印发农村土地承包经 营权登记试点工作规程（试行）的通知 韩长赋部长、陈晓华副部长有关重要讲话15（三）主要内容 1、开展土地承包现状调查； 2、查清承包地块面积和空间位置； 3、妥善解决土地承包经营纠纷； 4、完善承包合同、证书； 5、登记造册，建立健全登记簿； 6、确权登记颁证文件归档； 7、开展土地承包经营权设立、变更、转 让和消灭登记管理。16补充：土地承包经营权变更的情形 一是因集体土地所有权变化的; 二是因承包地被征占用导致承包地块或者面积发 生变化的; 三是因承包农户分户等导致土地承包经营权分割 的; 四是因土地承包经营权采取转让、互换方式流转 的; 五是因结婚等原
11、因导致土地承包经营权合并的; 六是承包地块、面积与实际不符的; 七是承包地灭失或者承包农户消亡的; 八是承包地被发包方依法调整或者收回的; 九是其他需要依法变更、注销的情形。 17（四）已有的登记制度安排 1、登记机关。县级以上地方人民政府 2、登记效力。土地承包经营权的设立、 变更、转让和消灭依照法律规定发生效力 。 设立。依承包合同设立，通过登记造 册予以确认。 变更、消灭。依法经过登记办理变更 、消灭 转让、互换。登记产生对抗效力 3、登记机关的责任。登记错误，登记机 关承担赔偿责任。物权法21条第二款18确认登记：初始登记 家庭承包方式下，承包方自土地承包合同 生效时取得土地承包经营权
12、，经依法登记颁 证予以确认。承包法23条、物权法127条 在其他承包方式下，即通过招标、拍卖、 公开协商等方式承包农村土地，承包方依法 登记取得土地承包经营权证或者林权证等证 书。承包法49条、物权法133条 对抗登记；土地承包经营权采取转让、互换 方式流转，未经依法登记，不得对抗善意第 三人。承包法38条、物权法129条 抵押、入股登记。法律目前没有规定，但国 有土地使用权抵押有登记要求。19善意取得 善意第三人，即：该第三人不知道或者不 应当知道交易对方是否有权处分该物，通 常是指合法交易中，不知情的，已经办理 了登记的权利人。 善意取得，是指无权处分他人动产或者不 动产的占有人，不法将该
13、物转让给第三人 以后，如果受让人在取得该物时出于善意 ，就可以依法取得对该物的所有权，受让 人取得该物，原所有人不得要求受让人返 还财产，而只能请求转让人（占有人）赔 偿损失。20 一女两嫁的的案例： （1）发包方将一块承包地签订了两份承包 合同。按以下原则处理：一是先登记者优 先；二是均未登记的，以合同先成立者优 先；三是以合法占有并使用者优先。但发 生争议后强占者除外。 （2）承包方将一块承包地签订了两份流转 合同。处理原则，同样。登记具有对抗效 力。214、登记程序（一） 农村土地承包经营权证管理办法第7条规定，实行家 庭承包的，按下列程序登记： （一）土地承包合同生效后，发包方应在30
14、个工作日内， 将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承 包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理 部门。 （二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送 的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡 （镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土 地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15 个工作日内补正。 （三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇 ）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定 的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府 颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书 面通知乡（镇）人民政府补正。 22登记
15、程序（二） 其他方式承包农村土地的，按下列程序登记： （一）土地承包合同生效后，承包方填写农村土地承包经 营权证登记申请书，报承包土地所在乡（镇）人民政府农 村经营管理部门。 （二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方和承 包方的资格、发包程序、承包期限、承包地用途等予以初 审，并在农村土地承包经营权证登记申请书上签署初审意 见。 （三）承包方持乡（镇）人民政府初审通过的农村土地承 包经营权登记申请书，向县级以上地方人民政府申请农村 土地承包经营权证登记。 （四）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对登记申 请予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经 营权证登记簿，报请同级人民政府颁发农村土地承包经营 权证；申请材料不符合规定的，书面通知申请人补正。23世界主要登记制度 契据登记。法国首创，登记对抗、公示主义。以 契约生效为要件，未登记不得对抗第三人。登记 机关只进行形式审查，登记无公信力、无强制作 用、登记簿按人编成，不发证，动态登记。 权利登记。德国首创。登记要件主义，不登记不 发生效力。登记机关进行实质审查、具有公信力 、强制登记、登记簿土地编成、不发证书、
