指导性公文的写作

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1、第九章 指导性公文的写作一、批复（一）批复的由来及演变批复是由古代的文书“批”演化而来的。“批 ”作为公文名称始于唐朝。起初唐朝皇帝对臣下 奏疏表示可否用“批”，也叫“批答”。到了唐玄宗李隆基之时，设置翰林侍诏掌管四方“批答”。宋、明时代因袭之。清朝用于官署之间、（一）批复的由来及演变地方行政长官对下属请示的回答称为“批”。北洋军阀时代亦如此。国民党政府时规定“批”的用法是：“各机关对于人民陈请事项，分别准驳时用之。”1942年，陕甘宁边区政府颁布的陕甘宁边区新公文程式中，也有“批答”这一文（一）批复的由来及演变种。1949年，华北人民政府颁布的公文处理暂行办法，第一次正式提出“批复”这一公文

2、名称，新中国成立后至今一直沿续使用。它是相当重要的一个通用公文文种。（二）批复的适用范围（功能）办法规定，批复“适用于答复下级机关的请示事项”。可见，批复是上级机关答复下级机关请示事项时专门使用的一种下行公文。使用“批复”的都是相对的上级机关，低层次的基层机关、单位不使用这一文种。批复的具体功能有以下几项：（二）批复的适用范围（功能）1. 予以指示。即对下级机关单位提出的在执行有关政策中遇到的不够明确、把握不准或存在分歧的疑难问题给予明确的解答或指示。（二）批复的适用范围（功能）2. 予以审批。 即对下级机关单位请求批准的事项表明同意、部分同意或不同意的态度。（二）批复的适用范围（功能）3.

3、予以帮助。 对下级机关单位要求解决的在人力、财力、物力以及其他方面存在的实际困难予以具体的帮助。（二）批复的适用范围（功能）总而言之，批复的作用是对下级机关单位的请示予以具体明确的答复和指示，以使其在执行政策和处理公务时有所依据，或者及时得到上级的支持和帮助。（三）批复的特点1、行文具有被动性 2、事项具有针对性3、内容具有集中性和明确性4、对下级具有指令性和依据性（四）批复的分类根据内容，批复可分为以下三类：1、审批法规、规章的批复。2、阐释政策的批复。3、审批事项的批复。（五）批复的写作1、格式（1）标题一般采用完全的表达方式，即“发文机关+事由+文种”。有时在标题里面明确表示对请示事件的

4、意见和态度，如“同意”或“不同意”等；有时直接将请示的文件标题放入批复的标题当中用书名号括住。（五）批复的写作1、格式（2）主送机关批复的主送机关就是请示的制发机关，请示是由谁制发的，批复就主送给谁。（3）落款落款要标注发文机关和印发时间。（五）批复的写作2、正文批复的正文一般包括三个部分。（1）开头，引叙来文，或是交代批复的依据，即与请求事项有关的方针政策和上级规定。（2）主体，表明批复意见。内容复杂，需分条列项，并且只批复一份请示，不得将若干请示合在一起给予答复。主体内容态度要清晰，有时也需阐明原因。通常不作出议论。（3）结尾，提出执行要求，最后是结束语。（五）批复的写作3、写作要求（1）

5、要注意针对性（2）要体现鲜明的态度（3）要表明充分的理由（4）要及时行文国务院关于中国证券监督管理委员会股票发行审核委员会暂行办法 的批复 国函2003119号中国证券监督管理委员会：国务院批准中国证券监督管理委员会股票发行审核委员会暂行办法，由你范例1 （1） 会作为规章公布，自公布之日起施行；1999 年8月19日国务院批准、1999年9月16日你会 发布的中国证券监督管理委员会股票发行 审核委员会条例同时废止。附：中国证券监督管理委员会股票发行 审核委员会暂行办法国务院（印）二三年十一月二十四日范例1 （2） 范例2（1） 国务院关于大连市城市总体规划的批复 国函20049号辽宁省人民政

6、府：你省关于报请审批大连市城市总体规划 的请示（辽政200113号）收悉。现批复 如下：一、原则同意修编后的大连市城市总体 规划（2001年至2020年）（以下简称总体 规划）。范例2（2） 二、大连是我国北方沿海重要的中心城 市和港口、旅游城市。大连市的城市建设与发 展要遵循经济、社会、人口、资源和环境相协 调的可持续发展战略，充分发挥港口、海洋资 源和科研等优势。通过科技进步和产业结构优 化，提高经济整体素质和效益，不断完善城市 功能，把大连市建设成为经济繁荣、社会文明 、布局合理、功能完善、环境良好、风景优美 的现代城市。范例2 （3） 三、同意总体规划确定的4105平方公里的城市规划范

7、围。在城市规划区内，实行城乡统一规划管理。合理利用山体等自然分隔，形成由中心城区、新城区、金州城区和旅顺口城区等组成的组团式城市布局。要控制中心城区发展规模，有序引导人口和产业向周围各组团转移。范例2 （4） 要发挥大连市对区域经济的辐射、带动作用，合理分布市域人口和各类产业。编制市域城镇体系规划，在市域城镇体系规划指导下做好县（市）域城镇体系规划，促进城市协调发展。范例2 （5） 四、严格控制人口和城市建设用地规模，节约用地，保护耕地，努力提高单位土地面积产出的经济效益和社会效益。到2005年，主城区实际居住人口要控制在279万人以内，建设用地控制在范例2 （6） 234平方公里以内；到20

8、10年，主城区实际居住人口要控制在310万人以内，建设用地控制在262平方公里以内；到2020年主城区实际居住人口要控制在355万人以内，建设用地控制在321.9平方公里以内。范例2 （7） 五、加强城市基础设施规划建设。要重视城市道路交通设施建设，大力发展以公共交通为主、多种交通方式有机结合、各种交通枢纽相互衔接的综合运输体系。要统筹规划和建设给水、排水、生活垃圾处理等基础设施，加快城市污水处理厂的范例2 （8） 建设，提高污水处理率、水的重复利用率和垃圾无害化处理率。要充分重视城市防灾工作，加强城市重点防灾设施和灾害监测预警系统的建设，建立包括消防、人防、防洪和抗震在内的城市综合防灾体系。

9、范例2 （9） 六、加强城市环境综合治理，保护和改善生态环境。要严格按照规划提出的各类环保标准限期达标，保护好城市的水、大气和声环境。切实保障海洋、土地及空间资源的合理开发利用。重点加强对近海和市内河流等水体的保护，有效治理各类污染源，防止水源和海湾水体的污染，使城市环境质量有明显的改善。范例2 （10） 七、重视城市风貌和特色保护。要加强对市域内各级文物保护单位、历史文化街区和风景名胜资源的保护，划定保护范围，制定保护措施并严格实施。城市设计和建设要充分利用大连山水相间、陆岛相望的自然条件，通过规划控制和城市设计，保护好以水为中心的滨海城市风貌和景观特色。城区边缘的山体要加强绿化，形成城市的

10、绿色背景。范例2 （11） 八、严格实施总体规划。总体规划是大连市城市发展、建设和管理的依据，城市规划区内一切建设活动必须符合总体规划 的要求。要进一步完善城市规划、建设和管 理的各项法规，抓紧编制详细规划，强化全社 会遵守城市规划的意识。城市规划行政主管部门要依法对城市规划区范围，包括各类开发区 在内的一切建设用地与建设活动实行统一、严 格的规划管理，切实保障规划的实施。市级范例2（12） 规划管理权不得下放。驻大连市各单位要遵守 有关法规及总体规划，服从规划管理，支 持大连市人民政府的工作，共同努力，把大连 市规划好、建设好、管理好。大连市人民政府要根据本批复精神，认真 组织实施总体规划，

11、任何单位和个人不得 随意改变。你省和建设部要加强对总体规划 实施工作的指导、监督和检查。国 务 院（印）二四年一月二十日范例3 （1） 国务院关于同意广东省调整惠州市行政区划的批复国函200336号广东省人民政府：你省关于调整惠州市行政区划的请示（粤府200319号）及有关补充报告收悉。现批复如下：范例3（2） 一、同意撤销县级惠阳市，设惠州市惠 阳区。惠阳区辖原县级惠阳市的淡水、永湖、 良井、平潭、沙田、霞涌、澳头、秋长、新圩 、镇隆等10个镇。区人民政府驻淡水镇金惠大 道。二、将原惠阳市所辖的陈江、潼湖、潼侨 、沥林、水口、马安、横沥、矮陂、芦洲、大 岚等10个镇以及博罗县的仍图镇划归惠城

12、区管 辖。惠城区人民政府驻新联路。范例3（3） 上述行政区划调整所涉及的各类机构，要 按照“精简、效能”的原则设置，所需经费和人员编制由你省自行解决。惠城区、惠阳区以及 博罗县的行政区域界线，要按照有关规定及时 勘定。国 务 院（印）二三年三月六日范例4 （1） 国务院关于全国危险废物和医疗废物处置设划的批复 国函2003128号各省、自治区、直辖市人民政府，发展改革委、财政部、环保总局：环保总局、发展改革委报来的关于请求批准全国危险废物和医疗废物处置设施范例4 （2） 建设规划的请示（环发2003185号）收悉。现批复如下：一、原则同意全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划（以下简称规划），

13、由环保总局、发展改革委联合印发各地区执行。范例4 （3） 二、到2005年，全国危险废物、医疗废物和放射性废物基本实现安全贮存和处置。各省、自治区、直辖市人民政府要切实做好危险废物、医疗废物处置设施和放射性废物库建设的实施工作，积极落实项目主单位、建设用地和配套资金等建设条件，加强项目建设管理。范例4 （4） 三、国务院有关部门要根据各自的职能分工，切实履行职责，确保规划的实施。规 划中提出的需要国家支持的项目和资金，由发 展改革委按基本建设程序审批并予以安排；有 关危险废物、医疗废物处置设施和放射性废物 库的建设由环保总局指导和监督；规划中 提出的有关经济政策由发展改革委、环保总局 会同财政

14、部等有关部门具体落实。范例4 （5） 四、在规划实施过程中，各地区、各有关部门要统筹考虑项目建设和运营管理，注意吸收消化国外先进技术，努力做到主要设备国产化，充分发挥所建设施的作用，促进经济与社会的健康发展。国 务 院（印）二三年十二月十九日二、意见（一）意见的由来及演变“意见”作为公文文种，始于中国共产党机关公文处理条例（1996年5月3日印发）,在此之前，党和行政机关公文中，就已出现以“意见”作为标题的公文，但因未立文种，常常（一）意见的由来及演变以指示这一文种下发。2001年1月1日起施行的国家行政机关公文处理办法取消“指示”增加“意见”。现在“意见”已成为相当重要的通用公文文种。（二）

15、意见的适用范围办法规定，意见“适用于对重要问题提出见解和处理办法” 。许多书把“意见”列入下行文，认为“意见”是“上级领导机关或主管部门”发出的“具有指导作用的文件”，这种看法具有片面性。（二）意见的适用范围根据国务院办公厅的解释，“意见”可以用于上行文、下行文和平行文。作为上行文，应按请示性公文的程序和要求办理。作为下行文，文中对贯彻执行有明确要求的，下级机关应遵照执行；无明确要求的，下级机关可参照执行。作为平行文，提出的意见供对方参考。（三）意见的特点1、行文的多向性2、效力的多用性（四）意见的分类1、指示性意见（下行文）2、建议性意见（上行文）3、参考性意见（平行文）（五）意见的写作1、

16、格式（1）标题 意见的标题有两种写法。一是“发文机关名称+事由+文种”，如教育 部关于进一步加强高等学校学生公寓管理的若干意见；（五）意见的写作二是“事由+文种”，如关于建立对县级人民政府教育工作进行督导评估制度的意见（教育部，二00三年十二月十六日）（五）意见的写作1、格式（2）主送机关 可列写也可省略。由上级机关直接发给下级机关、单位的指示性意见，大多列写出主送 机关（即下属的机关单位）；由有关部门写给上级机关的建议性意见，往往随同上级机关批 转该意见的通知一起发出，故不列写主送机关 。（五）意见的写作1、格式（3）发文机关落款及日期上级直接下发的意见，一般在文后落款或盖章并写明成文日期；须由上级批转的意见，发文机关名称及日期常列写在标题之下。（五）意见的写作2、正文（1）开头 写明发文的背景、目的、根据、意义等，最后以“现提出以下意见”，“特制定本实施意见”等过渡性语句转入下文。