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1、我市食品安全领域行政执法与刑事司法衔接工作的思考食品安全事关广大人民群众身体健康和生命安全，是重大的民生工程、民心工程，市人大常委会高度关注全市食品安全问题，连续八年对食品安全进行跟踪监督，2015 年对食品安全开展专题询问，询问中发现我市食品安全领域的行政执法与刑事司法衔接（以下简称两法衔接）工作中存在不少问题，影响了全市食品安全监管工作的开展，一定程度上阻碍了对食品安全违法犯罪行为的惩治。为此，市人大常委会将食品安全领域行政执法与刑事司法衔接工作列为 2016 年专项课题，以期有所促进和推动。本文在探讨两法衔接必要性的基础上，从我市两法衔接的现状入手，以问题为导向，通过分析存在的主要问题及
2、原因，借鉴目前国内两法衔接工作先进经验，提出几点意见建议。两法衔接是指行政执法机关、行政监察机关、政府主管部门、公安机关、检察机关等探索实行的，旨在防止以罚代刑、有罪不究、渎职违纪等社会管理问题而形成行政执法与刑事司法的合力，共同打击违法犯罪活动，以维护国家安全和社会稳定的工作机制。根据我国现行关于两法衔接的规定，两法衔接机制的主要内容有：一是行政执法机关依法向公安机关移送涉嫌犯罪案件；二是行政执法机关在执法中、公安机关在侦查中、监察机关在行政监察中、政府法制机构在行政执法监督中，对于发现的涉嫌职务犯罪案件线索要依法向检察机关移送；三是检察机关对公安机关接受行政执法机关移送案件的处理情况进行立
3、案监督；四是检察机关、行政监察机关、行政执法监督机构对行政执法机关和公安机关的违法违规行为进行法律监督、行政监督和行政执法监督，并依法依规追究责任。这四方面既相互独立又紧密联系，共同构建起两法衔接的机制体系，其中行政执法机关依法向公安机关移送涉嫌犯罪案件机制是两法衔接工作的重点。一、两法衔接的必要性行政执法与刑事司法衔接机制的建立，有利于及时纠正行政执法部门对涉嫌犯罪案件怠于移送的现象，防止行政部门以罚代刑、放纵犯罪，同时，也使检察机关的监督权由司法阶段延伸到行政执法阶段，有效制约行政权力扩张，实现行政权与刑罚权无缝衔接，构建严密的惩罚违法犯罪网络，为维护广大人民群众切身利益，保障社会主义市场
4、经济秩序，促进社会和谐稳定发展提供了可靠保障。因此，两法衔接是推进依法行政、公正司法的内在要求，是分工协作，形成打击合力的必然选择，是加强权力监督，实现依法行政的有效手段。 食品安全法与刑法在打击食品安全犯罪案件方面只是粗线条衔接、不够紧凑。考虑到行政裁量权的存在、部门利益之间的角逐、行政层面配合的局限、衔接程序制度缺乏、检察机关监督制度的不完善以及其他一系列执法机关与司法机关沟通、联合机制不畅等原因，妨碍了食品安全违法犯罪案件行政执法和刑事司法的有效对接，从而影响刑法惩罚食品安全犯罪行为功能的发挥，因此，有必要加强食品安全领域的两法衔接。（一）两法衔接能有效促进依法行政和公正司法。基于两法衔
5、接实践运作中存在的问题，同时考虑到我国行政机关与司法机关分离执法体制所可能带来的弊端，两法衔接成为解决有案不移、执法不严等问题的最佳路径。通过完善两法衔接，督促行政机关与司法机关依法履职，保证涉嫌犯罪的案件能被及时移送司法机关处理，防止和减少执法不严、有案不移、以罚代刑、有罪不究等现象发生，促进依法行政和公正司法。（二）两法衔接能凝聚打击违法犯罪的合力。通过完善两法衔接，督促行政机关与司法机关在相互配合、相互制约的前提下，各司其职，各尽其责，并保持良性衔接。对行政机关而言，其在行政执法过程中，发现严重的行政违法行为，有可能构成犯罪的，就应移送司法机关处理；对司法机关而言，对于已进入刑事司法程序
6、但最终被认定不构成犯罪或免于刑事追究的案件，如有必要予以行政制裁的，司法机关应建议或移送行政机关处理。行政机关和司法机关只有做到相互衔接，才能实现各自功能，既不履职缺位，又不越俎代庖，从而形成行政执法与刑事司法打击违法犯罪的合力。（三）两法衔接是顺应权力制衡的需要。两法衔接的建立，顺应了当前司法体制改革的要求，并对司法机关与其他权力主体之间的权力分配进行重新配置，理顺各种权力运作的边界和定位权力之间的合理关系。建立两法衔接的初衷在于打击破坏社会主义市场经济秩序犯罪，但对包括经济犯罪在内的行政犯罪的执法衔接，不仅需要行政执法机关主动及时地向司法机关移送涉嫌犯罪案件，而且需要对行政执法机关是否移送
7、涉嫌犯罪案件进行必要监督，实现权力的制约和平衡。二、目前我市两法衔接的现状和存在的主要问题近年来，市政府相关职能部门加强了对食品安全的监管，公检法加大了对食品安全犯罪行为的打击。市人大常委会内司工委通过召开市法院、市检察院、市公安局、市市场监管局等各相关部门座谈会，深入调研后了解到全市市场监管部门和司法机关这些年在打击食品安全违法犯罪上取得的一些成绩。2014 年 8 月，市工商行政管理局和食品药品监督局合并为市市场监管局，整合了执法力量，加强了监管工作力度，强化对危害食品安全行为的查处，2015 年全市市场监管部门共办结 2181 件危害食品安全行政案件，向公安机关移送涉嫌犯罪案件 25 件
8、，其中被立为刑事案件 22 件，2016 年共办结 1880 件危害食品安全行政案件，向公安机关移送案件 17 件，其中被立为刑事案件 16 件。2015 年市公安局专门成立环食药支队，加强了对危害食品安全犯罪案件的查处和指导，全年公安机关立案侦查 48 起危害食品安全刑事案件，移送起诉犯罪嫌疑人 156 名，2016 年立案侦查 18 起危害食品安全刑事案件，移送起诉犯罪嫌疑人 98 名，其中有事关民生社会影响较大的“注水牛肉案”和中央电视台曝光的“广琪过期面粉案”等案件。全市检察机关侦监部门三年来共受理公安机关提请逮捕危害食品安全犯罪案件和犯罪嫌疑人 38 件 109 人，经审查批准逮捕
9、73 人，不捕 36 人，全市检察机关公诉部门共办理危害食品安全犯罪案件 82 件 117 人，向法院起诉犯罪嫌疑人 103 人，不起诉 14 人。全市法院三年来共审结危害食品安全犯罪 27 件 87 人，其中对 61 名被告人被判处实刑，对 23名被告人适用缓刑，对 1 名被告人单处罚金，对 2 名被告人免于刑事处罚。从全市法院审理的案件来看，萧山、余杭两区是案件高发区域，特别是两区的城乡结合部是案件的高发地带。由于我市市场监管部门和公检法加大了对危害食品安全违法犯罪行为的打击力度，食品生产经营主体责任意识逐渐增强，危害食品安全违法犯罪行为有所收敛，群众对食品的安全感有所提升。但从我市查处食
10、品安全违法犯罪情况来看，存在着“四多四少”的问题，即实际发生多，查处少；行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少；查处一般犯罪分子多，追究幕后操纵主犯及查办职务犯罪少；判缓刑占比过高，判实刑比较少。从调研情况看，目前我市食品安全领域两法衔接主要存在以下几个问题：（一）两法衔接程序缺少立法层面配套支撑。一是从国家层面立法现状看，2001 年国务院出台了行政法规行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定，这是目前为止两法衔接唯一立法，规定出台至今，相关部门未制定部门规章予以配套。仅有的几个规范性文件，不管在法律层次上，还是在法律效力上，都显得力度不够。为解决实践中案件移送标准不明确、涉案物品检验认定难等问题
11、，最高检牵头陆续出台了关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法等规范性文件，但比较零散，不够系统。此外，现有规定还存在一些问题，比如，原则性规定较多，实务性规定少，可操作性不强，如对案件何时移送等问题未明确；相关规定不够细化，对行政执法权监督的方式、程序、法律后果未做出相应规定，导致法律监督流于形式；体系不够完整，行政违法过渡到刑事犯罪的追究机制尚未完全建立，包括责任主体、行政执法和刑事执法机关的权利义务，以及转换程序、诉讼规则、证明规则等，缺少配套的法律规范。二是从省市级层面规范情况看，省市两级都未制定地方性法规和政府规章来配套规定实施、规范两法衔接工作
12、。2012 年为打击“地沟油”“毒胶囊”等社会影响强烈的违法犯罪行为，省公检法联合出台了关于办理危害食品、药品安全犯罪案件适用法律若干问题的会议纪要，2014 年省食品药品监督局牵头省公检法等 7 个部门联合出台了关于建立打击食品药品违法犯罪协作机制的意见，但协作机制落实得并不理想。在市级层面，2011 年，市检察院牵头，联合市公安局、市食品药品监督管理局等单位联合制定了关于联合打击危害食品药品安全违法犯罪活动的工作意见，但意见要求的信息共享等机制没有落实到位、没有发挥应有作用。（二）食品安全标准体系不完善，影响两法衔接工作。近年来，国家卫生计生委逐步完善食品安全标准管理制度，国务院有关部门制
13、定公布了 683 项食品安全国家标准。但从调研中了解到，现有食品安全标准主要存在以下三方面问题：一是个别标准或者标准中的重要指标缺失，二是标准的科学性与合理性有待提高，个别标准经常变化，三是部分标准安全标龄较长，多年未修订。食品安全标准是认定食品是否有毒有害、是否是不合格产品，判断违法还是犯罪的依据，但由于食品安全标准体系的不完善，导致部分行为的危害性难以认定，罪与非罪实践中争议较大，如国家对冻肉没有保质期标准，对销售贩卖长时间冷冻猪肉的行为是否构成犯罪有争议。（三）食品安全违法犯罪案件检测鉴定难问题比较突出。一是检测鉴定机构不明确。检测、鉴定结论是食品安全犯罪案件的关键证据，是判断罪与非罪的
14、标准，食品安全犯罪案件涉及的检测鉴定种类繁多，现有检测鉴定机构的检测项目做不到全覆盖，一旦出现新的检测鉴定项目，要四处寻找检测鉴定机构，有时甚至只能到外地委托检测鉴定。二是专家认定的程序启动难。最高院、最高检关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释第二十一条规定， “足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”“有毒、有害非食品原料”难以确定的，司法机关可以根据检验报告并结合专家意见等相关材料进行认定，必要时，人民法院可以依法通知有关专家出庭作出说明。现实中专家往往不肯出具书面意见及在鉴定意见上盖章，更不用说作为专家证人出庭作证。三是检测鉴定费用过高。目前检测鉴定市场尚无相关行业
15、规范，物价部门未对检测鉴定进行定价，检测鉴定机构往往自行定价，部分项目定价偏高，远高于办案的检测鉴定专项拨款。部分案件因考虑费用过高未及时委托检测鉴定，影响办案进度和结果。四是检测鉴定耗时过长。刑事案件办案期限法律有专门规定，对办案部门委托的检测鉴定，第三方检测鉴定机构往往将刑事检测鉴定等同于普通民事项目，耗时较长，影响案件的诉讼进程。（四）两法衔接因证据问题衔接不畅。一是行政执法与刑事司法对证明标准的要求不一致。行政执法与刑事司法对证明标准要求不一致，行政执法对证据要求达到盖然性即可，而刑事司法则要求达到排除一切合理怀疑。食品安全案件前期属于行政案件，涉嫌犯罪移送公安机关后，作为刑事案件办理
16、，前期行政执法的盖然性证明标准难以满足后续刑事案件排除一切合理怀疑的取证要求。二是行政执法人员取证意识有待强化。行政案件的证据要求不高，执法人员证据意识和取证能力与侦查人员相比还有一定差距，实践中侧重于主观性证据如口供的收集，而对定罪量刑起决定性的客观性证据如账册、发票、电子证据等的重要性认识不足，收集不及时、不全面。三是刑事证据规则对部分证据有形式上要求。刑事诉讼证据规则，对主观性证据如犯罪嫌疑人的口供、证人证言等，在形式上有特别规定，必须是刑事侦查人员制作。行政执法人员前期对违法人员、证人的询问所制作的询问笔录，在形式上不符合刑事诉讼法的证据要求和刑事诉讼证据规则，不能直接作为刑事办案证据使用，导致出现行政执法人员调查终结证据形成锁链的案件移送后，因违法人员的供述、证人证言的不适格，证据没有形成锁链。（五）食品安全违法犯罪案件移送困难。食品安全犯罪案件不同于传统犯罪，在罪名把握、构成要件、罪与非罪、证据把握等认识问题上容易产生分歧，加上部分行政执法办案人员的时效观念不强，一些案件没有第一时间通知公安机关介入，往往是在行政部门调查较长时间后才移
