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1、浅谈如何破解农村土地产权制度对城镇化的制约桓台县住建局 于德洋（2014 年 11 月 27 日）我国城镇化已经进入一个高速发展阶段，而不断减少的耕地面积与城镇化用地需要之间的矛盾越发激烈。农村土地制度通过对土地配置与劳动力配置的重组间接影响土地城镇化和人口城镇化。因此，深化农村土地产权制度改革，切实保障农民在土地上的各项权益，让农民分享城镇化成果，是贯彻落实党的十八大精神，全面建成小康社会的一项紧迫而又重大的战略任务。一、农村土地产权制度存在的主要问题党的十一届三中全会以后，对农村土地规定实行家庭承包经营的制度。1986 年 6 月通过了土地管理法，对中国的土地所有制、土地的所有权和使用权、
2、土地的利用和保护、国家建设用地和乡（镇）村建设用地都作了明确规定。以土地集体所有、家庭承包经营，取代生产队对土地的高度集中统一经营，是中国农村体制改革和产权变革的突破口，其目标在于重建农村微观经营主体，以适应社会主义市场经济发展的要求。农村实行家庭联产承包责任制后，土地所有权的实现形式发生了新变化，集体主要是通过收取承包费的方式来体现所有者- 2 -权益；生产经营方式发生了新变化，农民有了生产经营的自主权，开始成为生产经营的主体；产品分配方式发生了新变化，农民在自己承包土地上的收益归自己所有。这种以土地农户承包为主要特点的经营体制，以农村土地承包法的形式确定下来。应当看到，虽然农村土地承包法对
3、农村土地承包的原则和程序、承包期限、发包方和承包方所拥有的权益和责任、承包地流转的方式等作了比较细致的规定，但它不仅没有从法律上明确土地承包经营权的法律性质，而且还对农民交易土地的权利做了部分限制，给外部因素侵占农民财产权利留有空间。根据我国土地管理法和农村土地承包法的规定，土地经营权属于农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，农民通过与具有经营权的发包者订立承包经营合同取得土地经营权。这表明农民的土地经营权是一种契约权利或合同权利。既然是契约权利，就在一定程度上取决于发包方和承包方的主观意志表示，特别是发包方的主观意志；既然是合同权利，那么合同就有可能因为某些原因修改、变更、终止甚至毁约。
4、此外我国农村土地承包法规定耕地承包期限为 30年，但同时经过一定的程序可以进行调整，而调整的事由缺乏法定化，这些都有可能导致农民的土地权益受到侵害。二、破除城镇化发展的体制障碍的方法（一）土地制度改革既要与城镇化进程相适应，又要注重维护- 3 -农民利益城镇化必须以民生改善为根本目的，必须以量为先，即城镇化道路要体现中国特色，不仅要关乎发展，更重要的是要关乎民生、关乎民心。因此，在推进居民户籍制度改革过程中，切忌变相把农村土地产权也城镇化了，不能借改革之名侵害农村、农业和农村户改人员的利益，即在推进城镇化进程中，仍然要执行中央的各项惠农政策。在农地征收、整治与流转等过程中，不仅要保障农村户改人
5、员的生活水平稳中有升，最终与城镇居民同步进入小康，而且还要逐年加大对农业和农村社区的投入，实现新农村建设的目标。 这就从客 观上要求，在户籍制度改革的同时，要同步推进农村土地产权改革。改革的原则是要保护和提升“三农” 利益，保障农村户改人员对于土地的权利，实现明晰土地产权， 强化土地物权的目的，即让农民充分享有土地用益物权。（二）弱化农用地所有权，强化使用权现行的农村集体土地所有制，类似于“物权法” 中讲的 “共有产权” ，是几乎不能退出的“ 共同共有”。目前，只要讲土地是农村集体所有，那么集体的 “代表” 即村干部就可能会行使自己的控制权，农民土地承包权面对集体所有权，显得十分脆弱。因此，必
6、须改变这种局面，使“ 共同共有产权” 的适用范 围减少到最低限度。户籍制度改革后，土地关系的调处可以逐步实现社会化、法制化，- 4 -避免由少数村干部说了算，即使有了土地纠纷 当事人也能通过仲裁机构或者法院解决问题，行政村或农村社区干部只管居民授权的公共事务。改革后，现有土地承包经营权的归属不变，仍可以长久享用，可以抵押和继承；运用规划规定土地用途，制约产权，实行农地农用；运用法律和政策，完善流转机制，设定必须流转、有条件流转、自愿流转和不流转的条件，规定受益标准和受益方式；采取土地整治手段，逐步实现土地集中经营，居民集中生活，为政府提供基本公共服务建立平台，为城镇化发展奠定基础。（三）建立城
7、乡统筹的土地交易平台，杜绝走低成本的城镇化道路改革开放至今，我国基本上走的是“土地依赖路径” 的城镇化之路，不仅导致房屋价格持续上涨， 用地规模不断扩大，而且依靠行政措施低价征收土地。大量低成本征地拆迁， 使得很多农民既无法融入城市生活，又回归不到原来的农村。因此，低成本的城镇化道路是不可持续的。农村闲置的住房和宅基地确实是巨大的资产浪费，必须充分利用，但不能以“加速城镇化进程” 为幌子、以建设工业园区为名，以获取土地出让收入及相关税费为目的，用行政手段大搞 “整村推 进”的“灭村运动” ，低价攫取农村宅基地进行扩城、造城。因此，要改进“整村推进 ”的土地整治模式，推进宅基地上市改革，为构建城
8、乡统一的土地市场提供方法和途径。构- 5 -建城乡统一的土地交易平台就是要实现国有土地与集体土地的权利平等。也就是说，农村可以跟城镇一样，依据规划，利用其所拥有的建设用地，依法建立土地交易平台。1、建立农村宅基地储备制度。农村宅基地储备制度主要是用于管理农村宅基地。在现有法律框架下，主要由村集体自主管理和实行，土地收益也主要由集体通过民主决策，自行支配，主要用于新农村建设、 安置 农民和村庄建设。实际运作中，可以行政村或农村社区为单位设立宅基地备中心，负责本集体宅基地的收回、整治、出让、出租、分配等。2、城镇建设用地允许通过市场运作获得“增减挂钩”指标。我国正处于工业化中期，城镇化率刚过 50
9、%，正是建设用地需求高峰期，不可能通过城镇内部挖潜来解决大量农业转移人口建房用地问题，唯有通过农村集体建设用地，尤其是宅基地整治，采用 “增减挂钩 ” 的方式来解决。但是， “增减挂钩”不能采用现行的模式，一亩地补助几万元钱了事。 “增减挂 钩” 的所有指标，必须通过市场，由宅基地储备中心通过 “招拍挂” 统一供给，不仅可杜绝走低成本的城镇化之路，逼使城镇走集约化发展之路，而且保障了宅基地出让金大部分回归农村，用于新农村建设，让农民分享土地红利。3、尝试城乡互动的购房制度。城镇化要与实现城乡一体化互- 6 -动，居民可以自由地购买城镇住房，那么，就应该允许居民购买储备的农村宅基地，以吸引企业下
10、乡投资农业，发展农业产业化，推动富余农村劳动力就业。（四）划定土地利用“缓冲区” ，制定与城 镇化发展相适应的土地配置政策1、划定城镇建设与耕地补充的“缓冲区”。 “缓冲区” 就是在土地利用总体规划的指导下，划定城镇建设范围和建设时序以及耕地补充范围和补充时序，并严格规定补充耕地质量。在“缓冲区”内，要做到耕地占补的空间平衡，但时间上不一定同步，可通过设定“ 缓 冲期 ”规定时序。要 严格监控规划的 实施和落实情况，在“缓冲期” 内实现 “缓冲区”耕地占补平衡的，均视为“先补后占”。 缓冲期的长短，应根据“ 非农业人口增加引起的农村宅基地退耕滞后于城镇建设用地扩张时间”来定，起始可长一点，越往
11、后可逐年缩短，直至最后真正实现先补后占。2、创新土地配置政策，支撑城镇化发展。城镇化必须要有产业支撑。因此，对于农业产业化龙头企业和农贸市场等涉农建设用地，应给予优惠的土地配置和扶持政策。具体可出台鼓励有条件的企业面向农村经营农业的有关政策。如农业产业化龙头企业所占土地允许其通过宅基地整治进行置换，实行“规模控制，内部调剂” 。企 业可以通 过租赁、入股等方式，把农民承包的土地组织- 7 -起来，进行统一规划、统一整理、统一经营、统一管理等，形成农业产业化的原料生产基地。属于整治新增的耕地，通过国土部门认定，纳入基本农田保护范围，部分可以折算成建设用地指标，由集体掌控，给企业补偿，不允许企业自
12、己用作占补平衡指标。企业建厂房占用的耕地，必须通过“缓冲区” 的宅基地整治来完成占补任务。企业也可以通过市场获取建设用地。三、新型城镇化的建设模式与路径（一）加快推进农村财产确权化和资本化在农村“双 层经营体制 ”下，农村自治组织 既是一个政治组织，也是一个经济组织，村集体成员以“成 员权” 获取集体共有的土地资产、集体积累资产。从产权角度看，农村财产主要包括承包土地使用权、集体建设用地使用权、集体积累财产，其中集体建设用地使用权包括宅基地使用权和乡镇企业、乡镇公路等非农业建设用地。目前，农村土地财产、集体积累财产均为农村集体所有，村民作为一个整体行使所有权，单个农民行使耕地承包经营权和宅基地
13、使用权。在市场经济条件下，为从根本上推动“人口城市化” ，应首先将农村集体资产，包括耕地、宅基地和集体财产均确权到个体农户，采取合作社、股份制经营模式，通过流转市场，在保障农民财产权利的前提下，实现农村资产的资本化。鉴于土地资产和集体财产性质不同，对于土地资产，可通过年限设定退出机制，在- 8 -农民户口迁进城后的若干年保持承包地使用权，比如 30 年或终老；对于集体积累财产，则应该赋予农民永久的所有权，可以继承、转让，将其与农民绑定，而不是与成员权或农村户籍绑定。本着缩小城乡差距、保护农民利益的角度，应厘清农村户口享有的权益和承担的责任，为农民的市民化扫清“离乡” 的困境。（二）推进以人为本
14、、内涵丰富的新型城镇化建设城镇化包括人口的城镇化、土地的城镇化和工业的城镇化。改革开放以来，在“ 土地财政” 的推动下，我国土地城 镇化水平迅速提高，城区面积迅速扩大。在行政主导下，工业城镇化进度缓慢，城市工业发展滞后，甚至出现城市产业空心化现象。在基础设施、公共服务约束下，城市为减少自身财政负担，实施农民市民化的动力不足，导致人口的城镇化较慢，大量农民工在城市工作，却难以享受城市的各项公共服务和基础设施。为此，必须多部门联合互动，加快农村社区基础设施建设，完善社会保障体系和医疗卫生教育体系，注重内涵发展，为农民真正成为市民扫清障碍。（三）促进大中小城市与小城镇协调发展城市按照规模可以划分为大
15、、中、小三种，但大、中、小三类城市，除了人口规模有差异之外，产业结构、要素禀赋、资源优势、行政层级也各不相同，应在定位清晰的前提下，实现大中小城市及其农村城镇的协调发展。为此，通过充分利用现代的通讯设施- 9 -和交通设施，以“城市群 ”为规划单元，突破城市的行政区划限制，明确不同城市的定位，在城市群内部应建立一体化的基础设施和公共服务，实现人才的自由流动，并充分发挥各自区域优势，共同促进经济发展方式的转变和产业结构的升级。此外，大中小城市及小城镇的行政隶属关系，不应成为税收、建设用地等要素资源层层截留、由下而上的转移机制， 而应成为不同层级城市之间的协调机构和规划机构。土地产权问题对城镇化进程息息相关，认识到农村土地产权制度变革和当前存在的主要问题并且找到破除城镇化发展的体制障碍的方法至关重要。政府应当以民生改善为根本目的，必须以质量为先，即城镇化道路要体现中国特色，不仅要关乎发展，更重要的是要关乎民生、关乎民心。要用科学发展的眼光看待城镇化。探索先进的城镇化发展模式，争取早日实现全面城镇化这一宏伟目标。
