国家预算和预算管理体制

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1、第一节 国家预算 第二节 预算管理制度的改革和建设 第三节 预算管理体制概述 第四节 中国分税制改革 第十三章 国家预算和预算管理体制第一节 国家预算l一、国家预算及其类别(the concept and the types) l二、国家预算管理的内容（级次及权 限） (the budget levels and their authorities) l三、国家预算原则(the principles) 一、国家预算及其类别 （一）国家预算的含 义政府的基本财政收支 计 划，其功能在于反映政府 的财 政收支状况。从形式上看 ，就 是按照一定的标准将财政 收支 分门别类的列入特定的表 格， 可以使

2、人们清楚地了解政 府的 财政活动，成为反映财政 活动 的一面镜子。（二）政府预算管理体制的内涵l政府预算管理体制是处理一国财政体系中各 级政府间财政分配关系的一项基本制度，其 核心问题是各级政府预算收支范围及管理职 权的划分和相互间的制衡关系。l在政府预算管理中划分级次，是与政府体制 中的分级管理是一致的。l政府预算管理体制与经济管理体制也有密切 联系。 （三）国家预算的类别和名称 l单一预算与复式预算 l增量预算与零基预算1、单式预算l单式预算制是将政府的全部财政收支汇编 在一个统一的预算表之中。l其优点是：-能从整体上反映年度内政府财政收支情况 ，便于了解政府财政的全貌；-完整性强，体现国

3、库统一和会计统一的原 则要求；-便于立法机关的审议批准和社会公众对财 政预算的了解。 2、复式预算 l复式预算是把预算年度内的全部财政收支，按 收入来源和支出性质不同，分别编成两个或两 上以上的预算。通常包括经常预算和资本预算 。l复式预算制的优点有： （1）便于考核预算资金的来源和用途； （2）有利于分析预算收支对社会供求的影响 ； （3）使预算成为促进经济发展的强有力杠杆 。l复式预算的主要缺点是： （1）容易导致债务规模过大 （2）把政府预算划分为不同的子预算，会 给预算编制带来一些困难。3、绩效预算 l绩效预算，就是政府首先制定有关的事业 计划和工程计划，再依据政府职能和施政 计划制定

4、计划实施方案，并在成本效益分 析的基础上确定实施方案所需费用来编制 预算。l绩效预算的内容主要包括：政府职能、部 门、支出费用、最终产品及成本与目的， 然后对各项计划从其最终产品成本及目的 来衡量和评估其绩效。l绩效预算的特点：按计划决定预算，按预 算计算成本，按成本分析效益，根据效益 来衡量其业绩。 4、零基预算制 l零基预算法是指预算方案的一切安排从实 际需要出发，根据成本收益分析确定各项 目支出数额，然后综合确定支出总体方案 。 l零基预算的特点：（1） 投入与产出结合。（2）难点在零基预算的执行过程。（3）年度之间的非连续性。（4）需要做大量的文书工作。 零基预算的编制步骤：l首先，要

5、求各基层预算单位每年根据 下达的计划，重新编制预算，并要求 提出尽可能多的方案，进行择优选择 ；l其次，上级主管部门对基层预算单位 上报的方案，进行认真的审查和评估 ，提出修正意见；l最后，基层预算单位根据最后选定的 方案，结合上级提出的修正意见，编 制详细的执行预算。5、计划项目预算制 l计划项目预算制是依据国家确定的目标，着重按 项目和运用定量分析方法编制预算。l 计划项目预算制的一般方法： （1）要确定方案的目标。 （2）提供怎样动用资源的信息。 （3）评估现行方案与目标有关的效率。 （4）对实现目标的各种手段进行评估。 （5）对预算计划方案进行系统的、长期的评价。l计划项目预算制的特点

6、： （1）可做到长期计划短安排，有利于政府活动的开展 。 （2）有利于提高财政资金的使用效果。 （3）可以根据具体情况，对预算进行调整。 各种预算的特点 l1、与绩效预算相比，零基预算从零开始 ，重视当年的预算效益，割断与过去年份 的联系，适应性强；l2、绩效预算注重过去年度的预算效益， 不太适应经济情况的突然变化。l3、与计划项目预算制相比，零基预算偏 重于对各类选择进行描述性和解释性陈述 ，支持在较低层次上做出的选择；l4、计划项目预算制则更强调应用定量技 术对各类选择进行评估。二、国家预算的内容（级次及权限）各级人民代表大会的职权各级人民代表大会常务委员会的职权各级政府的职权监督与法律责

7、任的规定各级财政部门的职责（一）政府预算管理级次l通行的原则是：有一级政权就要建立一级预 算。l在中国，按现行的政权结构，政府预算分为 五级。见下图中央预算地方预算省（自治区、直辖市）预算市（含市区、自治州）预算县（不设区市、市辖区、旗）预算乡（民族乡、镇）预算地方预算（二）预算管理权的划分l 预算管理权是指政府预算方针政策、预 算管理法律法规的制定权、解释权和修 订权；l政府预决算的编制和审批权；l预算执行、调整和监督权等。 （三）预算调节制度 l包括各级预算间的纵向调节和各地区预 算间的横向调节，前者称为纵向转移支 付，后者称为横向转移支付。l调节的目标是使公共资金公平分配和有 效使用，并

8、达到各级政府事权和财权的 最终统一。三、国家预算的基本特征及原则 （一）基本特征l1.法定性。l2.精细性。l3.完整性。l4.时效性。l5.公开性。（二）国家预算 原则l1、公开性l2、可靠性l3、完整性l4、统一性l5、年度性l1、公开性原则公开性原则是指各级政府间的财政关系应以制度或 法规形式加以规定，并公之于众，使这种财政关系的运 作具有明确的依据、预见性和透明度，减少随意性。 l2、均衡性原则均衡性原则是指各级政府的财权财力划分应相对平 衡。包括：中央与地方政府间财政关系的纵向均衡和地 方政府间财政关系的横向均衡。（1）纵向均衡是指各级政府的财政资金来源与各 自的支出责任或事权范围相

9、对称。（2）横向均衡是指基本公共商品的供给标准和供给 数量在各地区的均等化。 l3、效率性原则效率性原则是指各级政府财政职权的配置和收支关 系的划分，应有利于公共资源的管理和使用，有利于提 高财政调节社会经济活动的效果。 四、国家预算体系和基本程序 l国家预算是由各级政府的预算以及各 级政府的公共部门预算组成的一个体 系。l国家预算从提出到批准是按照立法程 序进行的。预算一经最终审批后，即 成为有法律效力的文件。l财政部门是编制预算、预算拨款和预 算监督管理的政府职能机构。 四、国家预算的产生和发展 l现代国家预算制度最早出现于英国。l资本主义生产方式的出现是国家预算 产生的社会经济条件，也是

10、国家预算 产生的根本原因。l加强财政管理是国家预算产生的另一 个动因。l财政活动的货币化，也是国家预算产 生的必要条件。 第二节 预算管理制度的改革和建设l一、推进依法理财，加强预算管理和监督 (enhance management and supervision under the law) l二、编制部门预算 (the department budget the purchasing system of the government) l三、实行政府采购制度 (the purchasing system of the government) l四、实行国库集中收付制度 (centraliz

11、ed payment system of treasury)l五、实施“收支两条线”管理 (two routes between revenue and expenditure) l一、推进依法理财，加强预算管理和监督1、加强和改善预算编制工作 2、细化预算和提前编制预算3、加强对超收收入使用的监督 4、严格控制不同预算科目之间的资金调 剂 5 、加强预算外资金管理 二、编制部门预算（一）编制部门预算的背景和意义 （二）部门预算的内容l三、实行政府采购制度l（一）政府采购与政府采购制度政府采购，也称公共采购，是指各级政府及 其所属机构为了提供公共商品，而在市场上进 行的购买行为。政府采购制度，

12、就是对政府采购政策、采购 程序、采购过程及采购管理所作的具体规定。实施政府采购制度，要求在政府采购过程中 遵循公开性、公正性、竞争性和物有所值原则 ，以保障政府所购物品价格合理、质量可靠、 性能适用。 （二）政府采购的特点 l1、资金来源的公共性。l2、采购主体的特定性。l3、采购活动的非商业性。l4、采购对象的广泛性。l5、政策性。l6、规范性。l7、影响力大。 （三）政府采购的基本方式 1、按是否具备招标性质分类招标性采购方式。非招标性采购方式。 2、按招标范围分类公开招标采购。选择性招标采购。限制性招标。 3、按招标阶段分类单阶段招标采购。两阶段招标采购。（四）政府采购的基本程序 l1、

13、确定采购需求。l2、选择采购方式。l3、执行采购方式和签订采购合同。l4、履行采购合同。l5、效益评估。l其中前2个阶段称为合同形成阶段；后 3个阶段称为合同管理阶段。（五）我国政府采购法的基本内容：1、政府采购法的宗旨和原则2、政府采购当事人3、政府采购方式4、政府采购程序和政府采购合同5、政府采购的对外开放要循序渐进6、财政部门在政府采购中的职责（六）建立政府采购制度的国际经验 l1、建立政府采购主管机构 。l2、明确采购模式。l3、建立仲裁机构。l4、建立相应的法规体系。 l四、实行国库集中收付制度(一)国库集中支付制度的含义(二)我国过去国库支付制度及其存在的问 题(三)集中支付制度改

14、革的思路和措施 l（一）国库集中收付制度l1、国库集中收付l国库集中收付，是指政府将所有财政 性资金集中在国库或国库指定的代理 行,所有的财政支出均通过这一账户进 行拨付。l2、国库集中收付制度l国库集中收付制度，又称国库单一账 户制度，是建立、规范国库集中收付 活动的各种法令、办法、制度的总称 。3、国库集中收付制度的优点l有助于加大预算管理力度。l有助于提高预算管理效率。l有助于提高资金使用效果。l有利于防止腐败行为的滋生，加强 廉政建设。4、国库集中收付制度的主要内容l预算收入缴付者将各项收入直接缴入国库 ，或经过其授权的代理银行清算将款项划入国 库。l财政部门在中央银行设立一个统一的银

15、行 账户，各单位预算资金统一在该账户下设立的 分类账户集中管理；l预算资金不再拨付给各单位分散管理；l各预算单位可以根据自身需要，在批准的 预算项目和额度内由财政部门安排支出；l除特殊用途外，资金都要通过国库直接支 付给商品提供者。（二）集中支付制度改革的思路和措 施 1、做好准备工作 2、建立资金管理方式 3、明确集中支付外的辅助支付办法 五、实施“收支两条线”管理(一) 什么是“收支两条线”管理(二) “收支两条线”管理的进展及其进一步完善第三节 预算管理体制概述l一、预算管理体制及其类型(the managerial system of the budget and its classi

16、fication) l二、分级分税预算管理体制简介(contents of the budget system with gradation and tax distribution) l一、预算管理体制及其类型(一)预算管理体制的内容(二)预算管理体制的类型l 预算管理体制的类型:建国初国民经济恢复时期实行统收统支体 制 于1953-1978年20多年时间内实行“统一领导、分级管理”体制 改革开放后，于1980年开始改行“划分收支、分级包干”体制 l二、分级分税预算管理体制简介（一）分级分税预算管理体制的要点 （二）收支划分的基本理论依据 （一）分税制的内涵l分税制是指在合理划分各 级政府事权范围的基础上 ，按税收来划分各级政府 的预算收入；各级预算相 对独立，负有明确的平衡 责任；各级次间和地区间 的差别通过转移支付制度 进行调节。（二）分税制的特征 l 1、规范性l一是各级政府收支范围的划分