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1、暨南大学公共管理硕士（MPA）教育中心 20063李伟权博士主讲联系方式:84468670 13688875432Email: L公共管理学1第一讲 导论 一、公共管理学科：由来、定 位（一）由来:新增设管理学门类 （“管理是更重要的生产力”）学科门类 l 哲学l 经济学l 法学l 教育学l 文学l 历史学 l 理学l 工学l 农学l 医学l 军事学l 管理学（二）学科定位公共管理是管理学门类中的第四个一 级学科管理学门类架构1201 管理科学与工程（可授管理学、工学学位）120201 会计学 1202 工商管理 120202 企业管理120203 旅游管理120204 技术经济及管理 120
2、3 农林经济管理 120301农业经济管理管理学 120302 林业经济管理 120401 行政管理（原法学门类）120402 社会医学与卫生事业管理（医学）1204 公共管理 120403 教育经济与管理 （原教育学门类）120404 社会保障120405 土地资源管理120501 图书馆学 1205 图书馆、情报与档案管理 120502 情报学120503 档案学二、公共管理学的涵义和内容 （一） 公共管理学的涵义 在英语中，Public administration（公共行 政） 和 Public management（公共管理） 是近义词。我国公共管理专业硕士所用的英 文名称就是Mas
3、ter of Public Administration (MPA) 在西方文献中，对作为学科的Public management主要有三种理解：111、公共管理与公共行政、行政管理的异同析2、公共管理涵义横向析（1）广义视角：（立法、司法、行政）第三 部门（组织）（2）中义视角：立法、司法、行政（3）狭义视角：行政3、公共管理纵向析（1）最早发现：1892年由法国行政法学 中“制度理论”奠基人莫里斯奥里乌（ Maurice Hauriou）出版的行政法与公法精 要一书中曾多次提到“公共管理”。（2）自此，人类公共管理历史大体可分 为三个大阶段：a. 始初公共管理；b. 传统公 共管理（当国家
4、产生并第一次以“和人民大众 分离的公共权力”为依据实施公共管理，直至 20世纪70年代）；c. 现代公共管理（从20世 纪80年代至今，内含有新公共管理）。4、泛适性公共管理定义试探所谓公共管理是指公共管理主体对公共 事务的管理。展开而言，是指公共管理主体 （组织与人员），在一定的公共环境下，为 了实现公共利益，运用公共权力对公共事务 与公共部门实施管理的社会活动。只要有人 类，就会有公共事务，就一定会有公共组织 及对其管理的活动，即公共管理活动。所以 说，公共管理是与人类社会相始终的，相伴 随的，只不过，不同历史时代有不同的公共 管理而已。公共管理认识的差异一是将公共管理学等同于公共行政学
5、常见于日常公共部门管理活动中，也来自坚 持传统的公共行政范式或途径的学者们。 如马克斯、赫德森、罗森布鲁姆15二是将公共管理学当作公共行政学的分支学 科 关于公共行政的项目设计、组织结构化、政 策和管理计划，经由预算系统的资源配置、 财政管理、人力资源管理、项目评估和审计 的应用方法论方面的总看法。 代表：奥特、海德和谢夫里兹主编的公共 管理精华读物16三是将公共管理学看作不同于传统公共行政学 和政策分析的新途径、新范式或新的学科框架 加森和奥弗曼：美国的公共管理研究 佩里和克雷默：公共管理：公共的和私人 的观点 波齐曼和斯特拉斯曼：公共管理战略17我国学者对公共管理学的定义也是各不相同。例
6、如：夏书章认为，公共管理应分为“只限于政府工 作的狭义的公共管理”和“不限于政府工作的广义 的公共管理”陈振明认为，“公共管理是公共组织提供公共 物品和服务的活动” 张成福认为，“公共管理是以政府为 核心的公共部门整合社会的各种力量 ，广泛应用政治的、经济的、管理的 、法律的方法，强化政府的治理能力 ，提升政府绩效和公共服务品质，从 而实现公共的福祉和公共利益” 陈庆云则认为，“公共管理是由政 府、非政府公共组织和民众所组成的 管理体系，共同管理社会公共事务的 活动”公共管理是公共组织依法管理社会公 共事务的活动。公共管理学则是研究公共 组织依法管理社会公共事务的活动的规律 的科学。其涵义如下
7、：1.公共管理的主体是政府组织和非政府 组织；2.公共管理的客体是社会公共事务；3.公共管理的过程是依法管理的过程；4.公共管理的目的是提供公共物品、实 现社会公共利益。三、公共管理学的主要研究内容 1、 理论基础研究 2、 公共管理主体研究 3、 公共管理过程研究 4、 公共资源管理研究 5、 公共管理方法、技术与能力研究 6、 公共管理改革与发展研究四、公共管理学的历史发展 （一）传统公共行政学时期 1887年，美国威尔逊行政学之研究成 为公共行政学诞生的象征性标志传统行政学理论基础之一：威尔逊和马 克斯韦伯等人的思想 威尔逊的行政学思想建立在政治与行政之间明 确划分基础上，并由古德诺系统
8、发挥 韦伯的官僚制理论对注重政府组织及其结构形 式的传统行政学研究产生重要影响传统行政学理论基础之二：科学管理学 派 泰罗：科学管理原理 法约尔：工业管理与一般管理传统公共行政学形成的标志： 怀特：行政学研究导论 威洛比：公共行政学原理代表性论文： 古利克和厄威克：行政科学论文集将公 共行政学的基本原则归纳为著名的 “POSDCORB”传统公共行政学的主要特征： 采用制度或法理的研究方法，以正式的政府 组织机构为研究主要领域 政治行政二分法成为理论基础 致力于行政管理的一般或普遍原则的探索 强调以效率原则作为最高标准（二）新公共行政学时期 20世纪40年代到60年代，传统公共行政学受到了 批判
9、 罗伯特达尔：公共行政学的三个问题指出了 传统公共行政学的三大问题： 公共行政学与规范价值的关系问题 公共行政学与人类行为的关系问题 公共行政学与社会环境的关系问题赫伯特西蒙：行政行为：对行政组 织决策过程的研究（管理行为） 对传统公共行政学的批判主要体现在如 下两方面： 对传统的行政原则的批判 对政治行政二分法观点的批判60年代中期后出现了两种取代公共行政学的尝 试：一是新公共行政学（New Public Administration） 以弗雷德里克森为代表，走向一种新的公共 行政学 以公平与民主作为行政学的目标和理论基础 主张政治（政策）与行政的关联性 重视人性和行政伦理研究 拓展行政学的
10、研究范围，采用新的研究方法二是政策分析或政策科学（Policy analysis, Public sciences） 强调对政策制定系统及过程的研究，形成了 政策科学的研究范式 主张用政策科学或政策分析研究取代传统的 公共行政学研究三、（新）公共管理运动时期 自70年代末80年代初开始，西方各国掀起了一场声势浩大 且旷日持久的政府改革运动，这就是“新公共管理”(ew ublic anagement)或“管理主义”范式。“新公共管理 ”是一种国际性思潮，它起源于英国、美国、新西兰和澳 大利亚，并迅速扩展到其他西方国家，它有不同的名称， 如“新公共管理()”(ood等，1991)、“管理主义 ”(
11、ollitt，1993)、“以市场为基础的公共行政学”(an ，hiyong and osenbloom，1992)、“后官僚制模式 ”(arzelay，1992)、“企业化政府”理论(sborne and aebler，1992)等 （新）公共管理的主要代表有：胡德、波 利特、巴泽雷、奥斯本、盖布勒、佩里、 凯特尔、雷恩等。胡德认为，（新）公共 管理的兴起与政府管理的四大趋势是息息 相关的。这四大趋势是： (1)对政府规模扩张的遏制，特别是对公 共开支和冗员的控制； (2)私有化浪潮； (3)信息技术的发展； (4)全球化。 “新公共管理”或“管理主义”的研究纲领的 特征可以归纳为如下八个方
12、面：（1）强调职业化管理； （2） 明确的绩效标准与绩效评估；（3 ）项目预算与战略管理； （4）提供回应服务； （5）公共服务机构的分散化和小型化； （6）竞争机制的引入； （7）采用私人部门管理方式； （8）管理者与政治家、公众关系的改变 。 与传统的公共行政学相比，“新公共管理”具有一 系列的创新，这主要表现在如下四个方面：第一，“新公共管理”为公共部门管理尤其 是政府管理研究奠定了更广泛、坚实的理论基础 。第二，“新公共管理”开阔了公共行政学的 理论视野。第三，“新公共管理”建立起一个更加全面 、综合的知识框架。第四，“新公共管理”提供了一种当代公共 部门管理尤其是政府管理的新实践模式
13、。这种新 模式就是奥斯本和盖布勒在改革政府一书中 所描述的“企业化政府”的十大特征： 1. 1. 重新界定政府的作用（从划桨到重新界定政府的作用（从划桨到 掌舵）掌舵）2. 2. 让民众自己管理自己的事情（从让民众自己管理自己的事情（从 管理管理服务服务授权）授权）3. 3. 在政府的管理活动中注入竞争机在政府的管理活动中注入竞争机 制（从垄断到竞争）制（从垄断到竞争）4. 4. 改变政府行为的内部驱动力改变政府行为的内部驱动力 由由“任务驱动的政府任务驱动的政府”取代取代“规则驱动规则驱动 的政府的政府”（从规则驱动到任务驱动）（从规则驱动到任务驱动）5. 5. 转变政府的投入产出观念（从重
14、转变政府的投入产出观念（从重 投入到重产出）投入到重产出）6.6.政府雇员应树立顾客意识（从官政府雇员应树立顾客意识（从官 僚到顾客）僚到顾客）7.7.变花钱政府为赚钱政府（从花钱变花钱政府为赚钱政府（从花钱 到赚钱）到赚钱）8.8.政府应该有预见未来的能力（从政府应该有预见未来的能力（从 治疗到预防）治疗到预防）9.9.简政放权，发展组织间的合作模简政放权，发展组织间的合作模 式（从集权到分权）式（从集权到分权）10.10.从行政指令到市场机制从行政指令到市场机制“新公共管理”的主要缺陷是：一是忽视了私人部门与公共部门的 基本差别。二是管理主义所导致的公共行政价值 的偏颇和公共行政在民主治理
15、过程中正当 性的丧失。三是对市场机能的不当崇拜。四是不恰当的“顾客”隐喻，它把公 民视为消费者和顾客。 （四）新公共服务时代 21世纪初，丹哈特夫妇（Janet V.Denhardt ）、Robert B.Denhardt)合写了新公共服 务一书。 该书的理论创新主要体现在： 其一，丹哈特夫妇告诉我们，公共管理必须从民主治 理理论而不是仅从私营部门管理理论中获得启示。新 公共服务着力提醒人们认识到公共服务的“公共性”本 质，同时意识到公共服务的多元化特质。 其二，提出了重塑公共行政的价值规范的问题。 其三，作者提出了公共行政的三个不同历史时期的行 动指向的问题。 五、公共管理学的经济学基础 （一）公共物品理论 按照萨缪森的定义，公共物品是指每个个人 消费这种物品时不会导致任何其他个人对该 物品消费的减少。 特性：非排他性；非竞争性；（二）公共选择理论 公共选择理论是一种试图运用西方主流经济学的 基本原理和方法来研究政治问题或集体选择问题 的经济学和政治学说。 代表人物：布坎南， 塔洛克，缪勒 主要理论： 多数决策与投票悖论 公共选择中的利益集团 政府失灵理论（三）新制度经济学理论 制度经济学的发展演变分为三个时期： 19世纪末至20世纪30年代的旧制度经济学 20世纪30年代以后至战后初期的制度主义 第二次世界大战后至今的新制度经济学新制度经济学的分析框架 研究制度与
