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1、第二章 行政公文 第一节 概 述 一、公文的概念公文即公务文书，是指党政机关、企事业 单位、社会集团在进行公务活动时所使用 的体式完整、内容系统的各种正式文书。公文有广义与狭义之分。狭义的公文包括通用公文与专用公文，通 用公文即行政公文，专用公文则是指由司 法、军事、财经等机关根据本部门的特殊 需要而专门使用的公文。 （一）公文分类 公文的种类繁多，从不同角度来分类，就有不同 的公文名称。按公文的行文关系与行文方向，可 划分为上行公文、下行公文、平行公文。 公文还可以细分为许多具体文种，现行的公文文 种分类依据主要有2个文件。一是2000年8月24 日国务院发布，2001年1月1日起执行的国家
2、 行政机关公文处理办法（国发200023号 文件）；二是1996年5月3日中共中央办公厅发 布的中国共产党机关公文处理条例（中办发 199614号文件）。 政府机构与非政府机构1.国家机构 国家权力机关（国家机关） 国家行政机关（政府机构， 包 括中央人民政府和地方各级人民政 府） 国家审判机关 国家检察机关 国家军事机关2.政党组织3.群众组织4.事业单位 领导与被领导 同一组织 上、下行 文 系统 指导与被指导 平级机关工作关系 平行文 非同一组织 不相隶属机关 系统 国家行政机关公文处理办法规定国家 行政机关的公文主要有13种。中国共产 党机关文件处理条例规定党的机关公文 为14种。可见
3、，我国现行的党政机关公文总数为18 种，其中党政机关“共有文种”有9种，还 有“命令（令）、公告、通告、议案”4种 为行政机关独有而党的机关所没有，有“决 议、指示、公报、条例、规定”5种为党的 机关独有而行政机关所没有。 中国政府网（二）行文规则 按隶属关系和职责范围行文的规则 （基 本的行文规则 ）授权行文的规则联合行文的规则 “一文一事”行文的规则 “请示”与“报告”行文的规则 “请示”不直接报送领导者个人的规则。 “请示”应只主送一个机关和不抄送下级机关的规则。 “报告”中不得夹带请示事项的规则。 二、行政公文的格式 公文俗称“红头文件”，其具体格式可以 分为眉首、主体、版记3大部分，
4、约由18 个要素构成。置于公文首页红线以上的 各要素统称眉首，置于红线以下发文日 期以上的各要素统称主体，置于主题词 以下的各要素统称版记。 A4型公文用纸页边及版心尺寸 公文首页版式 （上报公文首页版式） 公文末页版式 （一）公文的眉首 1.发文机关标识发文机关标识俗称“版头”，由发文机关全称或 规范化简称后加“文件”组成。 2.发文字号 发文字号简称文号，由发文机关代字、年份和 序号组成。3.签发人 签发人是指审阅核准并签发公文的领导人。按 规定上报的公文如请示、报告和上行的意见等 ，都必须在首页注明签发人。4.份数序号 、秘密等级和保密期限 、紧急程 度 （二）公文的主体 1.标 题 标
5、题一般由发文机关名称、事由和公文文种3个 部分组成。拟写公文标题时，应特别注意以下几点：（）公文标题应当准确、简要地概括公文的主 要内容。（）批转或转发公文的标题。（）在拟写标题时，不能自造文种。 （）标题排列要对称、美观。（）除书名号的使用有明确规定外（法规、规 章名称加书名号），一般不加标点符号。2.主送机关主送机关名称应使用全称、规范性简称或同类 型机关的统称，书写在标题之下靠左顶格位置 。 确定主送机关应注意：（）政府各部门应根据本级政府授权和职权 规定，方可对下一级人民政府直接行文。（）请示的公文，应坚持主送一个机关的原 则，不能多头主送；除特殊情况外，不得越级 请示。（）批复下级请
6、示，只能主送原请示机关（ 单位），对相关机关（单位），用抄送。（）普发公文，主送机关应写规范化统称。 3.正文正文写作的基本要求是，要符合政策法 规、情况确实、观点明确、逻辑严密、 文理通顺、标点符号准确、文字简练。4.附 件 附件一般有两种情况，一是用于补充说 明主件中某一方面内容的附件。另一种 是正文发布、转发、批转的附件，一般 是用命令和通知两文种颁发的文件。 5.成文日期 成文日期指公文具体生成的年月日，但这是指 公文的生效日期，并不是指拟稿日期、起草日 期、修改日期或印发日期等。 6.印 章 用印位置在成文日期上侧，上不压正文，以印 章下部边缘骑年盖月。 联合行文公文末页版式1联合行
7、文公文末页版式27.附 注 附注用来说明公文的印发传达范围、使用方法 或需要解释的名词术语，如 “此件可自行翻印” 等。 （三）公文的版记 1.主题词是对公文类别归属、内容主题高 度概括的词语，是在实践中总结出来经过 规范化处理的、能为计算机识别的词语。2.抄送机关是主送以外的行文对象，一般 来说抄送单位只是需要知道、掌握公文内 容的机关单位。 3.印发机关、印发日期和印刷份数 三、公文的特定格式 1.信函式格式：在制发行政公文的实践中，经常使用一 种只标识发文机关名称而不标识“文件” 两字的信函式公文，用于处理日常事务 的平行文或下行文，而且使用频率较高 。发文机关名称上边缘距上页边的距离为
8、 30mm，推荐用小标宋体字，字号由发文 机关酌定；发文机关全称下4mm处为一 条武文线（上粗下细），距下页边20mm 处为一条文武线（上细下粗）。信函式格式与便笺头比较 2. 命令格式 命令标识由发文机关名称加“命令”或“ 令”组成，命令标识下方居中标识令号；正 文下一行标识签发人职务、签发人签名章 ，联合发布的命令或令的签发人职务应标 识全称。在签发人签名章下一行标识成文 时间。分送机关标识方法同抄送机关。3. 会议纪要格式 会议纪要标识由“会议纪要”组 成。会议纪要不加盖印章。第二节 上行文 （一）类别及适用范围上行文包括请示、报告和部分意见。请示是下级机关向上级机关请求指示和批 准的公
9、文文种。 报告是向上级机关汇报工作、反映情况和 答复询问的公文。意见有时也可以上行，用于向上级表达对 某项工作的看法及设想。报告与请示的相同之处在于它们都是上行 文，公文里都有陈述意见，反映情况的内 容。报告与请示的区别是：（1）行文目的不同。（2）行文时限不同。（3）内容容量不同。（4）上级处理不同。（二） 格式 与 写法1.请 示 标 题 主送机关 （1）主送机关只能有一个 （2）只能主送上级机关，不能送领导者个人（这里所 讲的 “上级机关”，是指与自己有着领导或指导关系的直属上 级） （3）不得越级 正 文：请示缘由、请示事项和请示尾语3部分。 落 款2.报 告 标 题 主送机关 正 文
10、：情况简述、成绩做法、经验教训、今后打算 落 款 修改第三节 下行文 下行文是上级领导机关对所属下级机关、 单位的行文。下行文主要用于安排指导工 作，体现了上级机关对下级机关实施行政 指挥的职能。 一、类别及适用范围下行文有命令（令）、决定、公告、通告 、通知、通报、批复、意见、会议纪要等9 种。 1.命令（令）适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布 实行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员 。特点：（1）权威性和强制性（2）严格的发布权限 分类 ：（1）公布令是依照有关法律公布行政法规和规 章的命令。使用“命令”发布的行政法规、规章， 主要有国家行政法规和国务院各部委制定的“部 门规章
11、”以及省、自治区、直辖市人民政府等制 定的“地方政府规章”。 （2）行政令 （3）任免令 （4）嘉奖令格式与写法 （1）标题一是由发令机关名称、事由、文种构成。如中 华人民共和国国务院关于发行新版人民币的命令 。二是由发令机关名称或发令人身份加文种组成。 如中华人民共和国国务院令，中华人民共 和国主席令。三是由事由加文种组成。如戒严令。（2）编号 （3）正文：命令的原因 、事项、执行要求 （4）签署 （5）成文日期 2. 决 定决定适用于对重要事项或者重大行动做出 安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤 销下级机关不适当的决定事项。决定的使用范围很广，党政机关、群众团 体、企事业单位都可以使用，
12、但布置日常 工作或处理局部工作时，一般不宜采用决 定文种。 3.公告、通告公告适用于向海内外宣布重要事项或者法 定事项。通告适用于公布社会各有关方面应当遵守 或者周知的事项。通告和公告的不同：第一，对发文机关的限制性有较大不同。第二，内容的重要程度不同。第三，发布范围、目的、方式有所不同。4.通 知通知适用于批转下级机关的公文，转发上级机关 和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理 和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员 。通知有发文性通知、事务性通知、知照性通知等 多种。将某一下级机关报来的文件转发给有关下级机关 ，称“批转”。将上级机关发下来的文件，或不相隶属机关发来 的文件转发给下
13、级机关，称“转发”。印发有关的文件、材料，如类（一般）规章性文 件、领导人讲话、本机关的工作计划和工作总结 等，称“印发”。发文性通知的正文有时十分简短，如国务院办 公厅转发国家经贸委等部门关于清理整顿小炼油 厂和规范原油成品油流通秩序意见的通知的正 文： 国家经贸委等部门关于清理整顿小炼油厂 和规范原油成品油流通秩序的意见已经国务院 同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。主要由转发对象、转发决定、执行要求组成。但 有时会对时代背景、现实状况、性质意义等进行 说明和论述。5.通报适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者 情况。6.批 复批复适用于答复下级机关的请示事项。批复的正文一般由3个部分
14、组成：（1）批 复引据。开头通常要引述来文作为批复的 依据。（2）批复事项。这是批复的主体， 是针对下级机关的请示事项表示同意与否 的态度，有时还要阐明同意或不同意的理 由。（3）批复尾语。常用“此复”、“特此 批复”作结。7.意 见适用于对重要问题提出见解和处理方法。 （1）意见主要用于对下级机关布置工作，提出 开展工作的原则和要求。作为下行文的意见，虽 然在文种的字面含义上没有指示、批复那样明显 的指导色彩，可实际上它也是指导性很强的一种 文体。 （2）意见也可以上行，用于向上级表达对某项 工作的看法及设想。（3）意见有时还可以平行，所提意见供对方参 考。 8.会议纪要适用于记载、传达会议
15、情况和议定事项。会议纪要的类型 ：（1）办公会议纪要 （2）专门工作会议纪要 （3）讨论型会议纪要会议纪要、会议通知、会议记录（非法定 公文）、会议简报（非法定公文）会议纪要的标题多是以会议名称、文种两 个要素构成。会议纪要的日期一般加括号标写于标题之 下正中位置。另外还有一种例行会议的纪 要，一般在第一页上端印有文件版头，下 面以会议结束日期作为成文时间。 会议纪要的正文一般分两大部分。前言部 分写会议概况。主体部分是纪要的核心部 分，写会议的主要内容，包括讨论意见、 议决事项，特别是要反映会议的精神。第四节 平行文 平行文是同级机关、平行机关或不相隶属 机关之间往来的公文。1议案（1）适用于各级人民政府按照法律程序 向同级人民代表大会或人民代表大会常务 委员会提请审议事项。（2）议案正文:案据 方案 结语2.函适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复 问题，请求批准和答复审批事项。 函的制发资格
