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1、公共管理基础知识北京市委党校公共管理教研部 主要内容n公共管理相关内容介绍n政府职能及其转变n政府体制及其改革n政府行为及其规范n公共管理的基本过程一、公共管理相关内容介绍(一)公共管理的发展轨迹n体现了20世纪70年代末以来公共领域发生的 重大变化n体现了对传统公共行政理论的继承与发展( 研究范围的扩展、研究视角的转换、研究 方法的更新、政府功能和角色的变化)n体现了当今各国特别是西方国家政府改革 的实践（二）公共管理的理论来源1.传统的行政管理理论 （ 以官僚制为典型特征）主要特征：n固定的和法定的管理领域n建立在层级节制原则基础之上的权威结构n建立在书面规则基础之上的日常管理n非人格化的
2、理性标准n官员的技术能力n高度的技术效率面临的问题:n公众参与决策水平的低下n公众接触决策者的路径很少n专家参加决策程度很高n非人道化的监控措施n控制成本不断增加n人的异化n组织目标置换n体制僵化n创新机会减少2.公共政策理论以解决实际问题为导向,为决策者提供相 应的策略、知识和技能，而不是仅关注组 织内部的各种规章制度3.新公共行政理论关注社会公平、公正与民主参与4.公共选择理论用“经济人”与“政治市场”的基本假设来 分析政府行为，特别是分析“政府失灵”的根 源，主张引入竞争机制和强化政府委托代 理机制的完善，强调缩小政府在提供公共 产品和公共服务中的职能作用，扩大市场 与社会的作用5.新保
3、守主义经济理论主张缩小政府对市场的干预，压缩政 府市场主体行为的空间。特别是用产权理 论来解释政府失效的原因，用经济学家弗 里德曼的话就是：n用自己的钱办别人的事，只讲节约不讲效率n用别人的钱办自己的事，只讲效率不讲节约n用别人的钱办别人的事，既不讲节约也不讲效率n用自己的钱办自己的事，既讲节约也讲效率6.新公共管理理论主张引入市场机制以改进政府公共产 品供给机制与政府公共服务的效率，提高 政府公共服务的绩效，运用非政府组织和 民营部门从事混合公共产品的提供7.治理理论政府要有效地提供公共服务，就要与企业、社会、个 人紧密合作，充分发挥非政府组织、私人部门在公共服务 中的作用。其实质是：n是国
4、家权力向社会的回归，治理的过程就是一个还政于民 的过程n治理的基础与其说是在政府，还不如说是在公民或民间社 会n治理只有在民主政治的条件下才能真正实现n治理的产出与传统政府产出并无不同之处，如果有什么差 异的话，那也只在于过程n治理失败可以理解为是由于有关各方对原定目标是否自然 有效发生争议而又未能重新界定目标所致8.新公共服务理论以公共取向、民主取向、公众取向批评新公 共管理理论的“市场模式”。n服务而不是掌舵：帮助公民表达并满足他们的共 同利益，而不是试图控制并将社会掌舵到一个新 的方向n公共利益是目的，而不是副产品：政府必须促成 建立一个集体的、共享的公共利益观念n战略地思考，民主地行动
5、n服务于公民，而不是顾客：公共利益是通过共享 价值的对话而产生的，而不是个人自我利益的整 合n尊重人的价值，而不是重视生产力的价值9.公共产品的需求弹性理论公众收入水平的提高，导致对政府提 供的公共产品与公共服务需求的增加10.公共产品的供给结构演变理论n维持性支出（国防、国家机器的运转经费 ）n经济性支出（固定资产投资、价格补贴）n社会性支出（文化教育、医疗、社会保障 、环保）11.解除政府管制理论最大限度地按绩效或结果来判断公共 服务的质量，而不是按投入来判断。该理 论主张：n压扁科层组织n使机构负责人拥有真正的权威n加大机构的独立性和自主性n简化行政程序，提高办事效率12.重塑政府理论
6、(发端于90年代的美国)n政府并非人们不得不认可的有害之物n没有有效的政府，所有的文明社会都不能 有效地发挥其功能n问题并非出在工作于政府中的人，而是出 在他们工作的体制上n信奉公平价值，特别是机会公平总体评价：西方国家近20多年来的政府改革并不 是一种真正意义上的变革，并不是对官僚 制的超越。只不过是看到了问题的不同侧 面，用不同的理论模型来解释问题罢了。（三）公共管理发展的实践因素n经济上的财政危机n组织管理上的绩效危机n政治上的信任危机（四）公共管理的发展方向（相对 于传统公共行政）n政府行政的民主化n公共管理社会化（社会的自我管理）n公共服务的市场化n在政府与公共部门引入竞争机制以提高
7、服 务质量n改革政府内部管理（建立外部取向灵活化 、绩效化、服务导向的政府体制）（五）公共管理的特征n其对象是国家和社会公共事务n其主体的多元性n以追求公共利益为宗旨n其过程的民主化n强调对私人部门管理经验的借鉴（六）我国的各种非政府组织n同业组织：相同行业的专业性协会n行业管理组织：社会转型时期的特殊产物。拥有很大的行 业性管理权力，如轻工协会、纺织品总会n慈善性机构n学术团体n社区组织：从事社区性的管理和服务工作n职业性利益团体：为特定的群体谋取职业利益的组织，如 私有企业主协会、教师协会、律师协会n公民的自助组织：常为互助性组织，如农村的各种农作物 研究会n兴趣组织：公民的各种业余爱好组
8、织，如俱乐部、诗社、 剧社n非盈利性咨询服务组织：大量民办非企业单位基本上属于 该类型二、政府职能及其转变（一）政府职能理论分析的一般模式n守夜型政府小政府职能模式n干预型政府大政府职能模式n政府与市场关系的重新定位有效政府 论（二）一般市场经济条件下政府的 主要职能n政治职能：提供政治秩序和民主发展n经济职能：维护市场秩序和市场健康发展n调节职能：实现经济与社会协调发展，促 进社会和谐n服务职能：提供企业和个人无力或不愿提 供的公共产品n救济职能：对社会弱势者或陷入困境者提 供社会保障和救助（三）中国当代政府的职能转变 1.中国传统政府职能的基本特点及其 缺陷n大政府的职能定位n政府功能的控
9、制取向n政府职能分化过细n政府机构膨胀严重n公共管理的成本高、效率低2.政府职能转变的基本思路n政府职能范围的调整：由“大政府”向“小政 府”的转变n政府职能重心的调整：由“管制”向“服务”的 转变n政府职能关系的调整：理顺内外关系3.政府职能方式的转变：全方位的变 革n从直接、微观管理向间接、宏观管理转变n从部门管理到行业管理的转变n从个别管理向一般管理的转变n从依靠单一的行政手段向综合运用经济、 法律、行政、文化手段转变n由“黑箱操作”向“公开透明”的转变4.政府职能转变的实践n政企分开n政事分开n政社分开三、政府体制及其改革（一）政府体制的五大构成要素n行政权责体系：政府体制的核心n政府
10、组织机构及其结构体系：机构是政府 体制的载体n行政领导方式n行政运行机制n行政规章制度集权式 分权式学院式(二)当前政府体制存在的主要问题n党政关系没有理顺：影响到依法行政和科 学行政n政府与人大、司法的关系不顺：影响到有 效制约n政府权力依然庞大：对社会、市场控制过 多n政府内部层级过多n政府内部的“分割行政”n公共性不足（三）当前政府体制改革的方向n政府权力纵向合理划分：府际关系优化n政府权力横向合理配置：部门关系优化n时机成熟时调整行政区划：减少政府层级n政府权力合理配置的焦点：行政审批和财 政体制改革四、政府行为及其规范（一）政府行为的特征n公益性n执行性：主要是依法行政n权威性n主动
11、性n程序性（二）规范政府行为的思路n转变观念是前提n转变职能是基础（三）规范政府行为的运行机制n完善政府民主、科学、规范的决策机制n 完善社会参与和监督的政务公开机制n 完善公共意志表达机制n 完善公众意见收集机制n 完善有效应对突发事件的应急处理机制n 创新政府权力内部运行的规范机制n 以便民、规范、人性化为宗旨设计一体化的工作流程机制n 完善政府的各种效能及其控制机制n 创新结果和顾客导向的政府绩效评价机制n 完善政府问责机制n 完善政府的信用机制n 建立透明、高效、便民的电子政务机制n 在政府和公共部门引入竞争机制和企业治理工具，改进服务质量n 建立公务人员的竞争、激励和约束机制五、公共
12、管理的基本过程（一）公共管理中的领导决策创新 (二)公共组织的决策机制n决策中枢系统： 第一，确定决策问题和决策目标 第二，决定“满意”的方案第三，指挥、监督决策实施，反馈完善决策n决策咨询系统： 第一，协助决策者发现问题，确定决策目标 第二，为决策者提供解决问题的方案、途径 和方法n决策信息系统（开环和闭环式传递）： 第一，决策目标的确定需要借助于信息的支 持 第二，科学的决策方案形成依赖于信息的科 学处理 第三，决策实施取决于信息反馈及其有效利 用n决策的监控系统： 第一，纠正偏差 第二，鼓励公众参与 第三，预防偏差的出现 第四，提高决策者决策能力 第五，有利于追踪决策，优化决策（三）绩效评估n内部评估n外部评估谢 谢 大 家！
