公共经济学政府预算

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1、政府预算n【基础知识】 n 政府预算n 由政府编制经立法机关审批，反 映预算年度内政府收支状况的计划。n 一、政府预算编制n 1、预算编制机构n 由财政部门或专设机构编制。 中 国的预算由各级财政部门编制。n 美国联邦预算由对总统负责的“ 管理和预算局”（Office of Management and Budget）编制。n 预算执行机构n 中央和地方各级政府。n 具体执行机构是：n 财政部门n 税务部门n 海关n 中央银行n 2、预算年度n 各国预算年度的起讫日期不统一。n 1.1.12.31.，如中国。n 4.1.次年3.31.，如英国。n 7.1.次年6.30.，如澳大利亚。n 10.

2、1.-次年9.30.，如美国。 n 3、预算准则n （1）完整性n 所有的收支都能得到反映，且以收 支总额反映出来；n （2）年度性n 各国预算年度的起讫日期并不完全 相同，但必须严格按预算年度编列收支 ； n （3）可靠性n 预算必须详细地反映收支状况， 各项收支数据准确；n （4）公开性n 全部收支须经立法机关审批，且 向社会公布接受公众监督。n 预算编制的规范化很难实现：n 某人或某机构的政治影响力很大 ，甚至可能凌驾于预算管理部门之上 ，因而能随心所欲地提出要求；n 预算管理部门往往缺少关于人员 配置、工程进程和成本费用等方面的 必要信息； 二、政府预算审批 1、审批机构 各的社会性质

3、、政体组织有所不 同，但是，由议会审批预算，程序大 同小异。 立法机关审定总体预算规模，专 门委员会(如预算委员会) 逐条审查。n 政治制度对预算法律效力的影响 很大，尤其是总统共和制国家。n 2、国会审批预算的历史沿革n 1215年，英国国王为了筹集军费横 征暴敛，引起贵族和市民的反抗，国王 被迫签署大宪章。n 大宪章规定，国王课征超过惯 例的赋税必须召集大议会征求“全国公 意”，“无议会同意就不课税”。 n 1640年英国革命爆发，源于民众对 不合理税收的反抗。当时英王为了战争 ，绕过议会直接向羊毛和船舶经营者征 收“磅税”和“吨税”。n 1678年规定，王室支出必须由代表 资产阶级利益的

4、下议院批准；n 1688年规定，王室支出与政府支出 不得混同；n 1689年“光荣革命”之后，国会制 定权利法案，规定未经国会批准， 王室政府不得擅自课税，明确议会掌握 课税的立法权，从而确立了税收法定主 义。n 1760年规定，王室想获得年度拨款 ，必须交出世袭的财产收入。n 1816年，英国形成了世界上第一个 现代意义的政府预算。 n 国会审批政府预算的作用：n （1）对征税权的限制n 是为了避免政府对市场活动不必 要的干预，从而维护纳税人的利益；n （2）对支出决定权的掌握n 是要求政府这个“管家”，只能依 照纳税人这些“主人” 的意愿去花钱。n 3、国会审批预算的理论解释n 基于委托代

5、理关系。n A雇佣B为自己提供服务，并授予B 一定的决策权力，授权者A是委托人， 被授权者B是代理人。n 纳税人：委托人n 政府：代理人。n 纳税人委托政府提供公共产品。n 代理人有机会主义行为倾向。n 机会主义行为：在信息不对称条 件下，代理人不顾委托人的利益，利 用机会牟取自身利益的活动。n 以机关办公大楼为例，造得越是 豪华，官员和公务员越是舒适。n 为避免产生机会主义行为，议会要 审批和监督政府预算，避免政府滥征税 或滥开支。 n 各国的社会性质、政体组织有所不 同，但是，由议会审批政府预算，这是 相同的。n 纳税人自己监督政府，行不行？n 纳税人人数众多，无法直接监督 ，只能通过代表

6、监督政府的行为。n 人大代表是纳税人代表，人民代 表大会就是纳税人代表大会。 n 没有预算的政府是“看不见的政 府” ，“看不见的政府”不可能是负 责任的政府。（Cleveland,1915） n 4、预算决定权在谁手中？n 有人认为，如果预算的决定权在 政府而不在人大，那么，人大就无法 成为政府与纳税人进行利益交涉与协 调的场所。n 也有人认为，人大只有预算的监 督权而没有决定权。预算监督权体现 为人大控制自己授予政府的权力。 n 马岭认为：预算是一种非规范性 法律文件，它有法律效力，但其效力 在法律之下；n 如果将议会预算权的性质确定为 监督权而不是决定权，意味着预算的 决定权在政府手里而

7、不是在议会手里 ，这无疑降低了议会的作用。 n 预算行政说n 德国公法学者保罗拉班德在代 表作预算论（1870）中说：n 预算没有实质上的法律效力，而 只是政府和联邦议会对支出妥当性与 必要性所作出的同意意见的确认，只 是“形式上”的法律。n 政府收支的实质法律基础不是预 算，而是其他的法律规定，如税法（ 收入）和薪俸法（支出）。n 预算法律说n 美国学者爱伦鲁宾（2001）：n 财政预算民意机关授权行政机关 在实施公务活动过程中进行财务开支 的具体计划。n 因其具有民主性，行政机关不得 无视财政预算而自行决断；n 因其具有具体性与计划性，行政 机关应有调整权，不过这种自由裁量 权应该更多地接

8、受民意机关的监督。 n 厦门大学张馨教授（2004）：n 政府预算具有法治性，即议会所 通过的政府预算就是法律，是具有法 律效力的，违背政府预算就是违法行 为，任何人违背政府预算都必须受到 法律的追究和制裁。n 武汉大学熊伟教授（2007）：n 预算无法取得与法律同等的效力 ，而只是一种经过立法机关审批的法 律文件，不是法律。n 当政府预算受到纳税人强约束之 时，就是公共财政模式真正实现之日 。n 公共财政：市场经济条件下，为 满足社会公共需要，公共部门按照广 大纳税人的集体意愿，有效提供市场 机制不能提供的公共产品的经济活动 。 n 公共财政的精神实质：n 公共财政是一种为政府供给公共 产品

9、提供经费保障的财政；n 公共财政是一种由纳税人的代表 议会说了算的财政；n 公共财政是一种制度透明、运行 过程完全公开的财政。n 5、美国国会对预算的约束n 美国实行总统共和制，国会对预 算的约束力很强。国会预算办公室（ CBO）的权力很大，可以修改预算草案 。 n 预算在国会经常拖延。n 1976-1996年，仅有3次在规定的 时间内顺利通过。n 在美国，民主党的基本支持力量 是中下收入阶层，对社会福利、医疗 保障的依赖较大，而增税对他们没有 太大的影响，因此民主党主张改善社 会福利。n 共和党更多地代表高收入阶层， 不依靠社会福利，但对税收比较敏感 ，所以，共和党强调减税。n 1994年底

10、，共和党在美国国会中期 选举中取得胜利，金里奇当选众议院议 长，在预算问题上与克林顿政府针锋相 对，坚决要求减税和削减支出。n 1995年下半年，预算之争逐步升温 ，共和党人把持的国会迟迟不通过克林 顿的预算案。直到11月1日，国会仍未 通过1996财年的预算案，导致联邦政府 在两周后停止工作，被迫关门。n 田纳西州：2002年，议会没有通过 州政府的平衡预算方案。面对8亿美元 赤字，从7月1日起部分办事机构关门， 约22000名政府工作人员回家。 n 加州：2003年，政府赤字328亿美 元，州长的减支增税方案，既遭民主党 州议员反对，又遭共和党州议员反对。n 2009年7月1日开始的201

11、0财年，加 州面临高达263亿美元的预算缺口。 n 新泽西州政府决定，从2006年7 月1日起停止办公，数万名公务员“ 下岗”。n 因为议会无法通过总额309亿美 元的预算草案。n 三、政府预算的稳定作用n 1.自动变化n （1）累进所得税n 繁荣时，收入和税收都增长，但税 收增长幅度收入增长的幅度。n 萧条时，收入和税收都下降，但税 收下降幅度收入下降幅度。 n （2）某些转移支出n 繁荣时，失业者减少，失业救济金 支出减少，抑制需求；n 萧条时，失业者增加，失业救济金 支出增加，刺激需求。n 2.人为变化n 扩张性财政政策：增支减收；n 紧缩性财政政策：增收减支。n 与严重的经济衰退或持续

12、的通货 膨胀相比较，预算赤字或盈余本身是 不重要的。n 但是，人为变动税收与支出以影 响经济,不是无限制的。公共产品要求 政府达到一定的支出和税收规模。n 四、预算赤字n 预算赤字（财政赤字）：n 一个国家或地区预算年度内预算 支出超过预算收入的差额。 n FD= tY（GTr） n 其中， t为税率， Y为国民收入， G为购买支出， Tr为转移支出。 n 1、预算赤字的口径n （1）与预算收支的内容有关n 收入税收收入公产收入规费 、使用费收入+捐赠收入n 支出经常性支出+资本性支出+债 务利息支出 n （2）与预算会计确认基础有关n 若实行收付实现制，但政府在购买 商品、支付工资时发生拖欠

13、现象，如果 拖欠数额很大、时间很长，那么，预算 赤字就会小于真实的赤字规模。n 若实行权责发生制，则预算赤字又 会大于真实的赤字规模。n 2、预算赤字的种类n （1）周期性预算赤字n 由于宏观经济的波动引起预算支 出大于预算收入的差额。 n 经济衰退时,税收自动减少,转移 支出自动增加,就出现赤字；n 经济繁荣时,税收自动增加,转移 支出自动减少,就出现盈余。n （2）结构性赤字n 由于政府主动变化预算收支结构 引起支出超过收入的差额。n 主动增加支出或削减税收会使国 民收入增加,但同时会出现预算赤字；n 主动削减支出或增加税收会使国 民收入减少,但同时会出现预算盈余。n【问题讨论】n 一、部

14、门预算是什么样的预算？部门预算：由各部门根据其职能 的需要，统一编制反映本部门所有收入 和支出的预算。 1、部门预算是一个综合预算n 收入包括税收收入、非税收入；n 支出包括用以上收入安排的各项 支出，并形成部门收支预算平衡表。n 2、部门预算是一个零基预算n 安排预算时，不顾以往年度的收支 基数，一律以“零”为基数，对即将实 施的项目进行成本收益分析。n 零基预算试点效果不佳。n 原因之一：技术条件不具备。n 难以全面搜集相关资料，工作量 很大。n 原因之二：制度基础不具备。n 地方长官的影响力很大，随时可 能提出支出要求，很难排序；n 严格实行零基预算就要裁员，但 被裁的可能是工作得力却无“背景” 的人。n 严格实行零基预算，很多项目就 得不到资助。这样，挪用专项经费弥 补公用经费的计划就要落空。n 目前，许多地方回到原来的办法 上。人员经费按标准编制，公用经费 按类别编制。n 编制时“水分”很多。水利系统 防汛抢险指导经费386万元。n 3、部门预算是有法律效力的预算n 人大审批通过之后，就不能随意变 动。n 遇到突发事件需要调整预算，仍要 经过人大审批。n 4、部门预算是一个透明的预算n 每个部门